Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności:
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005r. E. T. wystąpił o zmianę zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnego przewozu drogowego osób w krajowym transporcie drogowym na linii B. P. – B., w zakresie godzin, minut odjazdów i przyjazdów.
W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, iż wśród załączonych do wniosku o zmianę zezwolenia dokumentów znajdują się potwierdzenia uzgodnień zasad korzystania z przystanków, dokonane z właściwymi rzeczowo i miejscowo podmiotami, w tym między innymi z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. (przystanki zlokalizowane przy drogach krajowych nr [...] na odcinku B. – B. P. i nr [...] na odcinku B. P. – P.) oraz Zarządem Dróg i Transportu Urzędu Miejskiego w B. (przystanki w Białymstoku, "Al. J. P." – za ul. P. w kierunku skrzyżowania z ul. S. i "ul. J. K. B." – za ul. E. w kierunku D. F.).
Nadto na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit f ustawy z dn. 6.06.2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) przeprowadzono uzgodnienia zmiany zezwolenia ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej na trasie B. P. – B. i takowe uzgodnienia uzyskano. W myśl zaś art. 22a ust. 3 ustawy z uwagi na długość linii komunikacyjnej do 100 km opracowano analizę sytuacji rynkowej w zakresie regularnych przewozów osób na przedmiotowej linii.
Jednocześnie w wyniku prowadzonego w sprawie postępowania stwierdzono rozbieżności pomiędzy przystankiem określonym w zatwierdzonym rozkładzie jazdy jako "B., Al. P." a miejscem, z którego zabierani są pasażerowie ("B., ul, B."). Nieprawidłowości polegające na zatrzymywaniu się przewoźnika w miejscu nie ujętym w rozkładzie jazdy jako przystanek, potwierdziła przeprowadzona w dn. [...].07.2005r. kontrola Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w B. Powyższe ustalenia skutkowały dokonaniem ponownej weryfikacji pod względem kompletności i poprawności dokumentacji wniosku. W następstwie tych czynności stwierdzono brak potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków, określonych w rozkładzie jazdy jako: "B., Al. P." (w kierunku B. P., czyli powrotnym) oraz "B., przystanek "D." (w obu kierunkach). Z uwagi na konieczność uzupełnienia dokumentacji wniosku w świetle wymogów art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w dn. [...]sierpnia 2005r. wezwano stronę w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania do jego uzupełnienia o potwierdzenie zasad korzystania z określonych w rozkładzie jazdy przystanków umiejscowionych na obszarze administracyjnym miasta B. W odpowiedzi na powyższe wezwanie przewoźnik wyjaśnił, iż pisma potwierdzające dokonanie uzgodnień pozwalające na korzystanie ze wszystkich przystanków na terenie miasta przedłożył jako załącznik do wniosku w dn. [...]06.2005r.
W tym stanie rzeczy decyzją z dn. [...]09.2005r. znak [...] Marszałek Województwa P. odmówił zmiany opisanego wyżej zezwolenia nr [...].
Jako podstawę przyjętego rozstrzygnięcia wskazano brak potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków położonych w granicach administracyjnych miasta B. określonych w proponowanym rozkładzie jazdy na przedmiotowej linii jako: "B., Al. P." (w kierunku B. P.) oraz "B., przystanek D." (w obu kierunkach), to jest wypełnienie przesłanki z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie podkreślono, iż zdaniem organu wydanie decyzji o zmianie zezwolenia na linii B. P. – B., zgodnie z wnioskiem strony wpłynęłoby na spadek rentowności przewozów wykonywanych przez istniejących na linii przewoźników. Jednak materiał dowodowy zgromadzony w trakcie analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnych przewozów osób jest niewystarczający, aby na jego podstawie w myśl art. 22a ust. 1 pkt 3 lit b ustawy o transporcie drogowym, jednoznacznie stwierdzić, że projektowane na linii zmiany stanowić będą zagrożenie dla istniejących już linii regularnych.
Od tej decyzji E. T. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wskazując, iż uzgodnienia zasad korzystania z przystanków dokonane z zarządcą drogi zostały dołączone do zgłoszenia dotyczącego zmiany zezwolenia. Odwołujący podkreślił, iż przedmiotowe uzgodnienia zostały złożone w takiej samej formie i bez uwag zostały przyjęte przy wydawaniu mu zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej B. P. – B. Wskazał, iż w swoich późniejszych pismach kierowanych do organu I instancji wyjaśniał wątpliwości, co do nazw przystanków.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzielając powyższej argumentacji, decyzją z dnia [...]10.2005r. znak: [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ wskazał, iż w aktach sprawy wprawdzie znajdują się potwierdzenia uzgodnień (pismo z dn. [...]12.2003r. dotyczące korzystania z zatok autobusowych przy drodze krajowej nr [...]Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. oraz pismo Naczelnika Zarządu Dróg i Transportu w B. z dn. [...]05.2004r. dotyczące przystanku "J. K. B."), to jednak nie mogą być one uznane za kompletne. Podkreślono, iż o ile pierwsze z tych pism – z uwagi na jego ogólność – pozwala uznać spełnienie warunku odnoszącego się do przystanku "D.", to drugie z nich – ze względu na swoją szczegółowość – nie może zostać uznane za wystarczające.
Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1a i 18b ust. 1 pkt 3 oraz 22b ustawy o transporcie drogowym, załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy, co oznacza, że potwierdzanie zasad korzystania z przystanków dotyczyć ma wszystkich przystanków, na których odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów. W realiach sprawy niniejszej brak jest zgody na przystanek proponowany przez skarżącego w rozkładzie jazdy przy ul. P. w kierunku B. P., pomimo prawidłowego wezwania strony przez organ I instancji do dostarczenia wymaganego potwierdzenia. Organ odwoławczy nie ustosunkował się natomiast do pozostałych kwestii wskazanych przez organ I instancji, a które podnosił odwołujący, uznając, iż pozostają one poza meritum sprawy. Podkreślono, iż dopiero, w sytuacji gdyby strona dołączyła wymagane potwierdzenia uzgodnień, a organ I instancji wskazał przytoczone w uzasadnieniu argumenty jako bezpośrednią – materialna przesłankę (a nie formalną) odmowy zezwolenia – Kolegium miałoby podstawę do ich merytorycznej oceny.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem E. T. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnosząc o uchylenie obu decyzji jako naruszających prawo, to jest art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący podniósł, iż nazwa przystanek "A. P.", która jest w rozkładzie jazdy odnosi się do dwóch przeciwległych przystanków zgodnie z ustaleniami zezwolenia Naczelnika Wydziału Zarządu Dróg i Transportu Urzędu Miasta w B. Stąd w jego ocenie problem dotyczy nazwy przystanku, a nie dostarczenia uzgodnienia na przystanek, który nie ma nic wspólnego z proponowanym i opracowanym przez niego rozkładem jazdy. Jedynie zmiana nazwy na "Al P./B." wyjaśniłaby wątpliwości i nieuzasadnione zarzuty dotyczące przedmiotowej sprawy. Wskazał również na naruszenia organu I instancji przepisów art. 36 § 1 i 2 kpa oraz art. 131 kpa w związku, z czym nie miał on możliwości żądania dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, co jego zdaniem miało wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z w art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.
Z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną.
Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż w dniu [...] czerwca 2005r. skarżący wystąpił do Marszałka Województwa P. z wnioskiem o zmianę zezwolenia na wykonywanie przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w zakresie godzin, minut odjazdów i przyjazdów. Skarżący w chwili składania wniosku dysponował zezwoleniem nr [...] wydanym w dniu [...]03.2005r. przez Marszałka Województwa P. na wykonywanie przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie B. P. – B.. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja potwierdza, iż do wniosku o zmianę zezwolenia skarżący dołączył między innymi załącznik nr [...] w postaci potwierdzenia uzgodnień zasad korzystania z przystanków dokonane z ich właścicielami lub zarządzającymi – w ilości 4 sztuk (dowód: akta administracyjne organu I instancji).
Skutkiem wniesienia powyższego wniosku było wszczęcie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia. W szczególności organ I instancji zgodnie z wymogami ustawy o transporcie drogowym dotyczącymi podjęcia decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia dokonał uzgodnień z właściwymi starostami ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) oraz z uwagi na długość linii komunikacyjnej do 100 km, w tym częstotliwości kursowania pojazdów, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków - przeprowadził analizę sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób (art. 22a ust. 3).
W ocenie Sądu opisane wyżej czynności dotyczące wszczęcia jak i prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, pozwalają twierdzić, iż złożony w dniu [...] czerwca 2005r. wniosek o zmianę zezwolenia wraz z dołączonymi dokumentami został poddany ocenie formalnej i czynił on zadość wymaganiom z art. 22 ust. 1 pkt 1- 6 ustawy. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym obowiązującą w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, do wniosku o wydanie (zmianę) zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się kserokopię licencji oraz dokumenty wymienione w art. 22 ust. 1, w tym potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, przeprowadzonego z ich właścicielami lub zarządzającymi.
Dokonanie odmiennej oceny pod względem formalnym złożonego wniosku obligowałoby organ do wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Tymczasem akta przedmiotowej sprawy nie zawierają dokumentacji potwierdzającej wezwanie skarżącego na tym etapie postępowania do uzupełnienia braków formalnych wniosku.
W tym stanie rzeczy ustalone w wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego rozbieżności pomiędzy przystankiem wskazanym w rozkładzie jako "B., A. P" a miejscem zabierania pasażerów przez przewoźnika – "B., ul. B.", następnie potwierdzone dokonaną w dniu [...]07.2005r. kontrolą Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w B. nie mogły skutkować ponowną oceną pod względem kompletności i poprawności złożonej dokumentacji. Dodać należy, iż przedmiotowa dokumentacja, w tym potwierdzenie zasad korzystania z przystanków, w tej samej i niezmienionej formie były podstawą wydania pierwotnego zezwolenia. W szczególności wezwanie skarżącego w oparciu o art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dn. [...] czerwca 2005r. wskazujące, iż wśród załączników brak jest uzgodnienia zasad korzystania z przystanków umiejscowionych na obszarze administracyjnym miast B. należy uznać za nieprawidłowe.
Godzi się też zauważyć, iż przedmiotowe wezwanie pochodzące z dn. [...] sierpnia 2005r, zostało uczynione po dwóch miesiącach od wszczęcia postępowania (pierwszy raz podczas prowadzonego postępowania) i zawierało informację stosownie do treści art. 36 § 1 i 2 kpa o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, z powodu konieczności uzupełnienia braków wśród dokumentacji.
Powyższe okoliczności zdaniem Sądu na tym etapie postępowania w zasadzie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - nie mogły skutkować wezwaniem skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, gdyż przedmiotowa kontrola miała już miejsce. Tym bardziej nie uzupełnienie ich nie dawało w żadnym razie podstaw do odmowy zmiany zezwolenia z przyczyn formalnych w oparciu o art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy. Takie postępowanie organów należy uznać za wadliwe.
Należy również zauważyć, że organ uzyskawszy informację, że wykonywane przewozy regularne na linii B. P. – B. są prowadzone niezgodnie z zezwoleniem nr [...] (skarżący faktycznie nie korzysta z przystanku przy ul. P. w kierunku B. P., lecz zatrzymuje się przy ul. B.) w dalszym ciągu prowadził postępowanie mające na celu ustalenie czy posiada on uzgodnienie dotyczące możliwości korzystania z w/w przystanku położonego przy ul. P. Zgromadzony w tym czasie materiał dowodowy pozwalał na prowadzenie postępowania w sprawie ewentualnej odmowy zmiany zezwolenia w kierunku ustalenia przesłanek wskazanych w art. 22a ust. 1 pkt 1 lub 2. Ustawa o transporcie drogowym w swej treści wyraźnie wskazuje obligatoryjne i fakultatywne podstawy odmowy udzielenia zezwolenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w art. 22a ust. 1 ustawy. Stosownie do tego przepisu organ, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 odmawia wydania zezwolenia lub jego zmiany w przypadku, gdy;
- 1) wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji (obligatoryjnie),
- 2) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, gdy linie te są obsługiwane przez jednego przewoźnika lub jedna grupę przewoźników (fakultatywnie),
- 3) zostanie wykazane, że wydane zezwolenie ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych (fakultatywnie),
- 4) wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni (fakultatywnie),
- 5) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (fakultatywnie).
W tym stanie prawnym i faktycznym ustalone rozbieżności w zakresie wskazanego w rozkładzie jazdy przystanku "B., A. P." a miejscem zabierania pasażerów (zatrzymywanie się w miejscu nie ujętym w rozkładzie jazdy) umożliwiały badanie wniosku pod kątem kpt. 5 powołanego przepisu, a mianowicie czy wnioskodawca przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub czy wykonuje przewozy zgodnie z posiadanym zezwoleniem. Ustalenie tej przesłanki mogło w realiach omawianej sprawy prowadzić do odmowy zmiany zezwolenia. Jednocześnie stanowiły sygnał do wszczęcia postępowania z urzędu w zakresie weryfikacji zezwolenia pierwotnego, pod kątem jego ewentualnego cofnięcia z uwagi na naruszenia lub zmiany warunków na jakich zezwolenie zostało wydane (art. 24 ust. 4 pkt 2). Stąd organy obu instancji winny były przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, to znaczy dokonać osądu czy przedłożone dokumenty są wystarczające do oceny merytorycznej, w tym czy zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z regułami procedury administracyjnej - art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 kpa.
Na tym etapie postępowania chcąc wykazać, że nie są spełnione warunki ustawy uprawniające do zmiany przedmiotowego zezwolenia zobligowane były do przeprowadzenia szczegółowego postępowanie dowodowego. Takiego postępowania nie przeprowadzono, stąd zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.
Końcowo zauważyć należy, iż organ I instancji podjął próbę prowadzenia postępowania w kierunku badania spełnienia przesłanek z art. 22a ust 1 pkt 2 lit b, to jednak jak stwierdził w uzasadnieniu podjętej decyzji, zgromadzony materiał nie był wystarczający, aby na jego podstawie jednoznacznie ustalić, że projektowane na linii zmiany stanowić będą zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, co jest naruszeniem podstawowych przepisów postępowania administracyjnego.
Reasumując podnieść należy, iż wbrew powołanym wyżej zasadom i regułom organy obu instancji wobec ciążącego na nich szczególnego obowiązku dokładnego wyjaśnienia wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów w powiązaniu ze słusznym interesem strony, takich ustaleń nie dokonały. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 kpa zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Powyższa zasada pozostaje w związku z zasada praworządności, albowiem właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. W tym miejscu nadmienić należy, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej. Jako, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzją z dn. [...]09.2005r. znak [...] Marszałka Województwa P. zasadnym było uchylenie obu decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione powyżej naruszenia przepisów procesowych.
Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach w myśl art. 200 ustawy.