Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez A. D. (dalej: Skarżąca) odwołania od decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] lipca 2022 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zawiadomieniem z [...] czerwca 2022r. Wojewoda Podlaski poinformował Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ponownego ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2016/2017 (od dnia [...] września 2016 r. do dnia [...] września 2017 r.), 2017/2018 (od dnia [...] października 2017r. do dnia [...] września 2018 r.), 2018/2019 (od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] września 2019 r.). Zawiadomienie doręczono na adres: A. D., ul. [...], B. i zostało odebrane osobiście przez Skarżącą w dniu [...] czerwca 2022 r. (k. 302 akt administracyjnych).
Następnie decyzją z [...] lipca 2022r. nr [...] Wojewoda odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego na dziecko A. D. 1 na okres od dnia [...] września 2016 r. do dnia [...] lutego 2017 r. oraz od dnia [...] maja 2017r. do dnia [...] września 2017 r. Decyzja została przesłana na adres: A. D., ul. [...] B. i wydana w dniu [...] sierpnia 2022 r. do rąk I. D., jako osobie pełnoletniej zamieszkującej z adresatem (k. 345 akt administracyjnych).
Wnioskiem z [...] listopada 2022 r. Skarżąca zwróciła się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji załączając do wniosku: (-) oświadczenie z [...] kwietnia 2022r. skierowane do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Dział Świadczeń Rodzinnych w Białystoku (i odebrane w tym dniu przez pracownika tej placówki), w którym poinformowała, że jej adresem zamieszkania jest: ul. [...] B., a adresem zameldowania: ul. [...] B., (-) oświadczenie I. D. z [...] listopada 2022 r., że jej córka A. D. nie zamieszkuje w domu rodzinnym przy ul. [...] w B. od sierpnia 2019 r. i od tego czasu wynajmuje mieszkanie pod adresem: ul. [...] w B., (-) umowę najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w B. zawartą [...] lipca 2019 r. Do wniosku o przywrócenie terminu Skarżąca dołączyła również odwołanie od decyzji Wojewody z [...] lipca 2022r. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła m.in. naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, art. 1 lit. "i" oraz art. 68 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (We) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r.
W uzasadnieniu wniosku wskazała, że decyzja Wojewody z [...] lipca 2022r. została wysłana Skarżącej na adres jej dawnego domu rodzinnego przy ul. [...] w B., pod którym od dawna nie zamieszkuje. Od sierpnia 2019 r. adresem zamieszkania i doręczeń Skarżącej jest jej mieszkanie przy ul. [...] w B. Nadto, od lipca 2022 r. Skarżąca zamieszkiwała i była zameldowana w Szwajcarii, gdzie wyjechała wraz z córką A. D. 1 z zamiarem stałego pobytu. Skarżąca nie zgłaszała tej zmiany organowi, gdyż nie wnosiła o dalsze wypłaty jakichkolwiek świadczeń rodzinnych, nie składała wniosków na kolejne okresy wypłaty świadczeń, a same świadczenia zaprzestała pobierać w maju 2022 r. Dlatego, w jej ocenie, uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych. Doszło do nieprawidłowego doręczenia decyzji z [...] lipca 2022r. Wysłano ją na adres zameldowania Skarżącej: ul. [...] w B., pod którym nie zamieszkuje od lat.
Korespondencja została pod tym adresem odebrana przez matkę Skarżącej, tym niemniej informacja o tym nie została Skarżącej przekazana. Uzasadnia to przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Końcowo podkreśliła, że wiedzę o wydanej przez Wojewodę decyzji powzięła dopiero po przejrzeniu akt postępowania administracyjnego przez jej pełnomocnika w dniu [...] listopada 2022 r., dlatego też od tej daty należy liczyć termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji.
Postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody z [...] lipca 2022r. Wskazało, że Skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a ponadto nie został zachowany termin siedmiu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a. Wprawdzie, jak podkreśliło Kolegium, w dniu [...] kwietnia 2022 r. Skarżąca poinformowała organy o swoim nowym adresie zamieszkania przy ul. [...] w B., tym niemniej dotychczasowy adres przy ul. [...] w B. pozostał jej adresem zameldowania. Kolegium nie zgodziło się zatem ze stwierdzeniem pełnomocnika Skarżącej, że doręczenie decyzji z [...] lipca 2022r. na adres ul. [...] w B., nie było skuteczne.
W konsekwencji orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody z [...] lipca 2022 r. Zdaniem Kolegium, przedmiotowa decyzja została doręczona dorosłemu domownikowi [...] sierpnia 2022 r., a zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął [...] sierpnia 2022 r. Tymczasem odwołanie strony skarżącej wpłynęło do Wojewody [...] listopada 2022 r., czyli po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Kolegium poinformowało jednocześnie, że ostatecznym postanowieniem z [...] grudnia 2022r. odmówiło Skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na córkę A. D. 1.
Skargę na postanowienie z [...] grudnia 2022 r. do sądu administracyjnego złożyła A. D. Zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 58 § 1 w zw. z art. 59 § 1 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, tj. odmowę przywrócenia terminu w sytuacji, gdy uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy;
- 2. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędną ocenę, powodującą naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, przejawiające się w błędnym ustaleniu, że do doręczenia doszło prawidłowo, a skarżąca nie wykazała, że do uchybienia terminu doszło bez jej winy;
- 3. art. 42 § 1 K.p.a. w zw. z art. 43 K.p.a. poprzez niedoręczenie skarżącej w sposób prawidłowy i skuteczny korespondencji, niezbadanie dostępnych rejestrów w celu ustalenia adresu skarżącej.
Zdaniem Skarżącej, odwołanie zostało wniesione w terminie, ponieważ termin na jego wniesienie nie rozpoczął biegu z uwagi na nieprawidłowe doręczenie dokonane przez organ. Podkreśliła, że Wojewoda doręczył Skarżącej decyzję z [...] lipca 2022r. na adres: ul [...] w B., a zatem wbrew jej oświadczeniu z [...] kwietnia 2022 r. o nowym adresie zamieszkania przy ul. [...] w B. Takie doręczenie nie było prawidłowe, bowiem lokal przy ul. [...] w B. nie jest ani jej miejscem zamieszkania, ani adresem wskazanym do korespondencji w bazie adresów elektronicznych. Nawiązując zaś do treści art. 43 K.p.a. Skarżąca wyjaśniła, że doręczenie zastępcze skuteczne jest tylko wówczas, gdy pismo doręczy się dorosłemu domownikowi adresata w miejscu jego zamieszkania. W przedmiotowym postępowaniu bezsporne jest, że decyzja Wojewody nie została wysłana na adres zamieszkania Skarżącej, ale na adres jej zameldowania.
Dodatkowo podkreśliła, że Skarżąca od lipca 2022 r. zamieszkuje w Szwajcarii, gdzie była oficjalnie zameldowana i nie miała wiedzy o wszczęciu przez Wojewodę postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2022r., zatem nie może ponosić winy za niewskazanie swojego adresu szwajcarskiego. Końcowo zaprzeczyła, aby wiadomość o wydanych przez Wojewodę decyzjach z [...] lipca 2022r. powzięła [...] września 2022r. W jej ocenie, nie jest logiczne, aby czekała z wniesieniem odwołania dwa miesiące.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium wskazało, że wszystkie zarzuty sformułowane w skardze są powieleniem zarzutów złożonych przez Skarżącą w stosunku do postanowienia z [...] grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Uzupełniająco Kolegium wskazało, że korespondencja kierowana była do Skarżącej zarówno na adres: B., ul. [...], jak i na adres [...]. Odbiór korespondencji kierowanej na adres: B., ul. [...] następował przez matkę Skarżącej, która czyniła to jako "dorosły domownik", co potwierdzają wpisy doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki.
Ponadto organ dysponując adresami Skarżącej, pod którymi następował odbiór korespondencji, nie był zobowiązany do poszukiwania jej nowego adresu. W ocenie Kolegium, kwestią istotną dla zachowania terminów procesowych jest fakt doręczenia decyzji, a nie okoliczność zapoznania się z treścią rozstrzygnięcia. Jak wskazało, Skarżąca w dniu [...] czerwca 2022 r. odebrała pod adresem: Białystok, ul. [...] m.in. zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ponownego ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Z powyższym zawiadomieniem przesłano stronie wezwanie do dostarczenie wskazanych dokumentów, na którym widniał adres ul. [...], czego Skarżąca nie zakwestionowała. Zatem strona wiedziała, że w stosunku do niej toczy się postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie z [...] grudnia 2022r., którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku stwierdziło uchybienie przez Skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] lipca 2022r. odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego.
Zgodnie art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z kolei w myśl art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Treść przywołanego art. 134 K.p.a. wskazuje wyraźnie, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Rozstrzygnięcie to nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. A zatem każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania przez organ postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Podkreślić jednak należy, że wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, jakim jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami, po pierwsze co do prawidłowości doręczenia stronie decyzji organu I instancji, od której środek zaskarżenia został wniesiony, a po drugie ustaleniami co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia.
Ponadto stwierdzenie uchybienia terminowi jest rozstrzygnięciem bardzo restrykcyjnym, albowiem zamyka stronie drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Skuteczne doręczenie decyzji stronie jest więc istotnym aspektem postępowania, gdyż wobec braku takiego doręczenia nie rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania. A zatem zasadnicze znaczenie dla oceny, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione w przepisanym terminie, ma ustalenie daty jej doręczenia.
Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja Wojewody z [...] lipca 2022r. została wysłana Skarżącej na adres jej zameldowania: ul. [...] w Białymstoku i odebrana [...] sierpnia 2022r. przez dorosłego domownika (matkę Skarżącej). W ocenie Kolegium, od tej zatem daty należy liczyć termin do wniesienia odwołania, który to termin upływał [...] sierpnia 2022 r. Odwołanie pełnomocnika Skarżącej z [...] listopada 2022 r. zostało więc, zdaniem Kolegium, złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Mając na uwadze powyższą okoliczność oraz fakt, że ostatecznym postanowieniem z [...] grudnia 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku odmówiło Skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, Kolegium w niniejszej sprawie stwierdziło, że nastąpiło uchybienie terminowi do wniesienia odwołania.
Powyższe rozstrzygnięcie nie może się jednak ostać, bowiem wyrokiem z 28 marca 2023 r. w sprawie II SA/Bk 114/23 sąd uchylił postanowienie SKO z [...] grudnia 2022r. o odmowie przywrócenia terminu i umorzył postępowanie administracyjne z wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, przyjmując, że skoro doręczenie decyzji Wojewody z [...] lipca 2022 r. nastąpiło na adres zameldowania Skarżącej (ul. [...] w B.), przy istnieniu wyraźnego i jednoznacznego oświadczenia Skarżącej (z dnia [...] kwietnia 2022 r.) wskazującego, że jej nowym adresem zamieszkania jest: ul. [...] w B., to takie doręczenie nie może być uznane za skuteczne. Okoliczności tej nie zmienia również fakt, że przedmiotowa decyzja została odebrana przy ul. [...] przez matkę Skarżącej jako dorosłego domownika. Jak wyraźnie podkreślił skład orzekający w cytowanym powyżej orzeczeniu, matka Skarżącej nie mogła być uznana za domownika Skarżącej, bowiem z nią nie mieszka.
Domownikiem zaś, w rozumieniu art. 43 K.p.a., może być krewny (lub powinowaty) zamieszkujący wraz z adresatem pisma w jednym mieszkaniu. W konsekwencji, wobec braku skutecznego doręczenia Skarżącej decyzji Wojewody z [...] lipca 2022r., skład orzekający przyjął, że nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia od odwołania, a skoro tak, to strona skarżąca nie mogła temu terminowi uchybić. Powyższe czyniło wadliwym zaskarżone postanowienie SKO odmawiające jego przywrócenia, a złożony przez Skarżącą wniosek o przywrócenie terminu - bezprzedmiotowym.
W ocenie Sądu, skoro ww. decyzja Wojewody nie została skutecznie doręczona Skarżącej, to orzekanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia od niej odwołania jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Powyższe ustalenia Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 114/23 mając zasadnicze znaczenia dla oceny legalności postanowienia kontrolowanego w sprawie niniejszej. Wskutek bowiem uchylenia postanowienia SKO z [...] grudnia 2022r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku o przywrócenie terminu do złożenia takiego odwołania, uchylić należało także zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Pamiętać bowiem należy, że postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania wywołuje skutek prawny w postaci ustania postępowania odwoławczego. Tymczasem w konsekwencji wydanego przez Sąd wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 114/23, powstał po stronie Kolegium obowiązek merytorycznego rozpatrzenia wniesionego odwołania od decyzji Wojewody z [...] lipca 2022r. W stanie faktycznym sprawy nie było zatem podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zwrot kosztów należnych stronie skarżącej obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwocie 240 zł. Na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia stawka minimalna opłaty za czynności radcy prawnego w niniejszej sprawie wynosi 480 zł. Niemniej sąd, na podstawie art. 206 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w całości, obniżając opłatę dla pełnomocnika do kwoty 240 zł. Zgodnie z treścią art. 206 P.p.s.a., sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.
Zastosowanie tej regulacji pozostawione zostało uznaniu sądu i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy (vide: postanowienia NSA: z 7 czerwca 2016 r., I OZ 544/16; z 1 lipca 2016 r., II GZ 668/16; z 25 stycznia 2019 r., I GZ 502/18, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2407/19).
Mając na uwadze te wskazania sąd dokonując miarkowania uwzględnił, że niniejsza skarga jest jedną z dwunastu tożsamych treściowo, które wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sporządzonych według podobnego szablonu, a dotyczących w istocie tego samego problemu. Materiał dowodowy każdej z tych spraw stanowią jedne, wspólne akta administracyjne. Podobnie sporne zagadnienie prawne nie było skomplikowane i wielowątkowe. W związku z tym nakład pracy pełnomocnika nie był znaczny, sprowadzał się w istocie do analizy kilku dokumentów, zaś dodatkowo lektura treści zażaleń i skarg wskazuje na tożsamość sformułowanych zarzutów. Uzasadniało to zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej wysokości, tj. 1/2 stawki minimalnej - 240 zł w każdej z tych spraw. Poza zakresem zasądzonych kosztów sąd pozostawił uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi, albowiem w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej strona skarżąca działanie, a także bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Uiszczony zatem przez stronę skarżącą wpis w kwocie 100 zł zostanie jej zwrócony z urzędu.
Skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. – jako skarga na postanowienie kończące postępowanie.