Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] września 2019 r. znak [...] stwierdzającą, że świadczenia wychowawcze wypłacone M. D. na pierwsze dziecko (syna J. D.) w okresie 1 listopada 2017 r. do 9 września 2018 r. w kwocie 5 150 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] września 2017 r. Prezydent Miasta B. przyznał M. D. świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł na dwoje dzieci: syna J. na okres 1 października 2017 r. – 9 września 2018 r. oraz syna B. na okres 1 października 2017 r. – 30 września 2018 r. Organ ustalił spełnienie kryterium dochodowego w kwocie 800 zł warunkującego przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko. Dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wyniósł 633, 61 zł.
W październiku 2018 r. wnioskodawczyni poinformowała organ pierwszej instancji, że jej mąż jest zatrudniony na umowę o pracę.
Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. organ wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] września 2017 r. W trakcie wznowionego postępowania, w czerwcu 2019 r. przedłożono organowi dwa zaświadczenia od pracodawcy, z których wynika, że mąż skarżącej jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas określony [...] września 2019 r. – [...] listopada 2019 r. Wynagrodzenie za październik 2017 r. wyniosło 1 882, 76 zł netto (według zaświadczenia z [...] czerwca 2019 r., k. 59 akt adm.) oraz 1 771, 51 zł (według zaświadczenia z [...] czerwca 2019 r., k. 63 akt adm.). Wznowione postępowanie zakończyło się decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] sierpnia 2019 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] czerwca 2019 r. (uchylającą decyzję z [...] września 2017 r. i odmawiającą przyznania świadczenia na pierwsze dziecko w okresie 1 listopada 2017 r. – 9 września 2018 r.) oraz orzeczono na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. o odmowie uchylenia decyzji z [...] września 2017 r. przyznającej świadczenie.
Kolegium ustaliło, że uzyskanie dochodu w październiku 2017 r. nastąpiło po wydaniu decyzji ostatecznej, co do której toczyło się wznowione postępowanie, dlatego nie wystąpiła nowa okoliczność istniejąca w dniu wydania tej decyzji (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), a zatem nie zaistniała podstawa wznowienia postępowania.
W tych okolicznościach Prezydent Miasta B. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko wnioskodawczyni (syna J. D.) za okres świadczeniowy 2017/2018.
Decyzją z [...] września 2019 r. organ pierwszej instancji, orzekając na podstawie art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.), dalej: ustawa, stwierdził, że M. D. w okresie 1 listopada 2017 r. – 9 września 2018 r. pobrała nienależnie świadczenia wychowawcze na pierwsze dziecko - syna J. w łącznej wysokości 5 150 zł i zobowiązał do zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami. Organ wyjaśnił, że po doliczeniu do dochodu rodziny – dochodu męża wnioskodawczyni uzyskanego w październiku 2018 r. w wysokości 1 771, 51 zł doszło do przekroczenia kryterium dochodowego ustalonego w ustawie na kwotę 800 zł, bowiem dochód na osobę w rodzinie wyniósł 1 076, 48 zł. Wskazał, że strona była pouczona o okolicznościach powodujących utratę prawa do świadczenia oraz zapoznała się z warunkami uprawniającymi do tego świadczenia.
Odwołanie od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego złożyła M. D., która zarzuciła Prezydentowi Miasta niewłaściwe zastosowanie się do następującego stwierdzenia decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2019 r.: "dochód uzyskany w miesiącu październiku 2017 r. – jako istotna dla sprawy nowa okoliczność – mógłby rzutować na sytuację dochodową rodziny, gdyby był uzyskany przed dniem wydania decyzji, czyli przed dniem 28.09.2017 r." W ocenie odwołującej się, organ uwzględnił wyłącznie uzyskanie dochodu natomiast nie uwzględnił utraty dochodu w roku 2017, kiedy to rodzina nie przekraczała kryterium dochodowego. Zarzuciła również prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz utrzymywanie jej rodziny w długim stanie niepewności przez wydawanie licznych niezrozumiałych decyzji.
Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy wskazując, że wobec zmiany przepisów o przyznawaniu świadczeń wychowawczych z dniem 1 lipca 2019 r. – na mocy art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej z 26 kwietnia 2019 r., zastosowało przepisy obowiązujące do dnia 30 czerwca 2019 r. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie wystąpiła przesłanka pobrania świadczenia w sposób nienależny wymieniona w art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. wypłata świadczenia mimo zaistnienia okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, o czym strona została uprzednio pouczona. W momencie ustalania prawa do świadczeń dochód 4-osobowej rodziny strony wynosił 2 534, 44 zł, co na osobę w rodzinie wyniosło 633, 61 zł. Tak wyliczony dochód uprawniał do przyznania świadczenia również na pierwsze dziecko. Jak jednak ustalono, w październiku 2017 r. mąż skarżącej uzyskał dochód z tytułu umowy o pracę w wysokości 1 771, 51 zł, co podwyższyło dochód rodziny.
Ten od listopada 2017 r. przekroczył ustawowe kryterium wynosząc na osobę w rodzinie 1 076, 48 zł. Dochód wyliczono w sposób następujący: 2 349, 10 zł jako dochód wnioskodawczyni za rok 2016 plus ulga na dzieci 185, 34 zł oraz plus 1 771, 51 zł dochodu uzyskanego w październiku 2017 r. przez męża strony. Świadczenie nie przysługiwało zatem od miesiąca następującego po miesiącu jego uzyskania, co wynika wprost z art. 18 ust. 6 ustawy. Zdaniem Kolegium, w sprawie strona była pouczona o okolicznościach utraty prawa do świadczenia, co wynika z treści wniosku o świadczenie oraz pouczenia zawartego w decyzji z [...] września 2017 r. O okolicznościach tych nie poinformowała organu niezwłocznie ale dopiero w październiku 2018 r. Kolegium wyjaśniło wnioskodawczyni, że w postępowaniu wznowionym rozstrzygnięto jedynie o braku podstaw do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie natomiast nie rozstrzygano czy doszło do pobrania świadczeń nienależnie.
Skargę na decyzję odwoławczą złożyła do sądu administracyjnego M. D.. Zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 8 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 924 ze zm.) przez jego niezastosowanie w sprawie o świadczenie za okres do 30 czerwca 2019 r. i zastosowanie ustawy w brzmieniu obowiązującym po 1 lipca 2019 r., co skutkowało niesłusznym uznaniem świadczeń jako nienależnie pobranych, podczas gdy po zmianie ustawy świadczenie na pierwsze dziecko jest przyznawane bez względu na kryterium dochodowe;
- 2. art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy (w wersji obowiązującej do 30 czerwca 2019 r.) przez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca nie zrozumiała pouczenia w trakcie wypełniania elektronicznie wniosku o świadczenie i nie miała świadomości konieczności zgłoszenia podjęcia pracy przez męża, jak również po otrzymaniu decyzji przyznającej świadczenie – nie mając wiedzy, doświadczenia i wykształcenia prawniczego – i osiągając w 2017 r. znacznie mniejsze dochody w porównaniu do roku 2016, była przekonana o niemożliwości przekroczenia kryterium dochodowego i nie miała świadomości, że świadczenie mogłyby zostać uznane za pobrane nienależnie;
- 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne ustalenie okresu pobierania świadczenia w sytuacji, gdy pominięto fakt utraty dochodu przez skarżącą w roku 2017, co skutkowało nieprzekroczeniem kryterium dochodowego i spełnieniem warunków do otrzymania świadczenia w roku 2018 oraz ewentualnie brakiem ustalenia przez oba organy przekroczenia kryterium dochodowego jedynie za okres 1 listopada 2017 r. – 31 grudnia 2017 r.
W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że w sprawie niniejszej należało zastosować przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2019 r., które to brzmienie zmieniło wcześniejsze zasady przyznawania świadczeń eliminując kryterium dochodowe na pierwsze dziecko. Podkreślono brak wiedzy i świadomości skarżącej o konieczności zgłoszenia faktu podjęcia pracy przez jej męża. Tymczasem o braku złej woli skarżącej świadczy to, że zgłosiła ten fakt organowi. Wskazano na wyrok w sprawie II SA/Po 1092/18, w którym sformułowano pogląd, zgodnie z którym prawidłowe pouczenie powinno zawierać wskazanie, od kiedy nastąpi brak prawa do pobierania świadczenia. Podkreślono, że sąd powinien rozważyć, że ewentualny okres przekroczenia kryterium dochodowego powinien być przyjęto jako 1 listopada 2017 r. – 31 grudnia 2017 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał na przepis art. 2 pkt 19 lit. "e" ustawy i wyjaśnił, że zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie stanowi o utracie dochodu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Spór w sprawie niniejszej dotyczy oceny, czy świadczenie wychowawcze przyznane na pierwsze dziecko skarżącej za okres 1 listopada 2017 r. – 9 września 2018 r. było świadczeniem nienależnie pobranym.
We wskazanym okresie świadczeniowym obowiązywały przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu sprzed 1 lipca 2019 r. nadanym ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 924 ze zm.), dalej: ustawa zmieniająca. Ustawa ta zmodyfikowała zasady przyznawania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko m.in. eliminując dotychczas obowiązujące kryterium dochodowe i zmieniając treść przepisu art. 25 ust. 2 ustawy regulującego przesłanki uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, w sprawach o świadczenia wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w dotychczasowym brzmieniu, z wyłączeniem art. 20 ust. 3 i 4 tej ustawy, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (wyłączenie to nie ma zastosowania w sprawie niniejszej).
Zdaniem sądu, brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej oznacza, że w sprawie niniejszej (w tym w zakresie dotyczącym kryterium dochodowego i przesłanek uznania świadczenia za nienależnie pobrane) zastosowanie znajduje ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu sprzed ww. zmiany, tj. sprzed 1 lipca 2019 r. Sprawa niniejsza jest bowiem w istocie sprawą "o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r.", przy czym używając tego określenia ustawodawca nie rozróżnił czy chodzi o ubieganie się o prawo do świadczenia czy o zwrot świadczenia nienależnie pobranego (co jest również sprawą o prawo do świadczenia, tj. o to, czy świadczenie przysługiwało czy też nie). Trafnie oceniło ten aspekt sprawy Kolegium. W takiej zaś sytuacji należy przyjąć, że ustawa w jej poprzednim brzmieniu będzie miała zastosowanie do obydwu ww. przypadków, w tym do sprawy o zwrot świadczenia nienależnie pobranego (vide wyroki WSA w Lublinie w sprawach II SA/Lu 489/19 oraz II SA/Lu 256/19, orzeczenia dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odmienne przyjęcie w sposób nieuprawniony różnicowałoby sytuację osób, które pobrały świadczenie nienależnie za okres do 30 czerwca 2019 r., ale do wejścia w życie zmiany przepisów nie wydano w stosunku do nich decyzji o zwrocie od sytuacji osób, co do których te decyzje wydano przed 30 czerwca 2019 r. Doszłoby wówczas do zróżnicowania sytuacji prawnej nie ze względu na podstawę uznania świadczenia za nienależnie pobrane ale ze względu na datę orzekania przez organ (przed lub po wejściu w życie nowelizacji).
Wobec powyższego nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym sprawy o świadczenia wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. w zakresie formy rozstrzygania są realizowane na zasadach określonych w ustawie zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis art. 8 nie reguluje przesłanek przyznania świadczenia w okresie do 30 czerwca 2019 r. ale formę rozstrzygania. Przesłanki, na podstawie których ocenia się istnienie prawa do świadczenia reguluje bowiem ustawa w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2019 r., o czym stanowi art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy zmienianej, jak wyżej wyjaśniono.
W ocenie sądu, organy w sprawie niniejszej nie naruszyły również prawa materialnego kwalifikując świadczenie pobrane przez skarżącą na pierwsze dziecko w okresie 1 października 2017 r. – 9 września 2018 r. jako świadczenie pobrane nienależnie na podstawie art. 5 ust. 3 (kryterium dochodowe 800 zł na pierwsze dziecko) w związku z art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym ostatnio wskazanym przepisem (w jego brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2019 r.) nienależnie pobranym świadczeniem wychowawczym jest świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania.
W świetle tego przepisu, aby można było mówić o świadczeniu nienależnie pobranym muszą zaistnieć dwa elementy: obiektywny, polegający na faktycznym zaistnieniu okoliczności wyłączających uprawnienie do świadczenia oraz subiektywny, czyli stan świadomości osoby korzystającej z tej formy pomocy publicznej. Innymi słowy, musi dojść do pobrania świadczenia w okolicznościach, w których można stronie przypisać, że mimo świadomości braku prawa do świadczenia wynikającej z prawidłowego pouczenia, nie poinformowała organu o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczenia. Wykładni art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy nie można przy tym dokonywać w oderwaniu od art. 20 ust. 1 tej ustawy, określającego obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W przypadku, gdy osoba pobierająca świadczenie nie poinformuje organu o zaistniałych zmianach, które mają wpływ na prawo do świadczeń, pobrane świadczenie wychowawcze uznawane jest za nienależnie pobrane i podlegać winno zwrotowi wraz z odsetkami za opóźnienie.
W sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją, w której bezsporne jest, że w okresie świadczeniowym dotyczącym pierwszego dziecka skarżącej, trwającym od 1 października 2017 r. do 9 września 2018 r. nie poinformowała ona o uzyskaniu dochodu przez męża. Informacja wpłynęła do organu dopiero w październiku 2018 r., gdy świadczenie za ten okres było już w całości wypłacone. Z akt także wynika, że skarżąca była prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących utratę lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego. Stan faktyczny w tym zakresie prawidłowo ustalił i ocenił organ odwoławczy. W szczególności pouczenie zawarte we wniosku z [...] sierpnia 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego miało następującą treść: "W przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w szczególności zaistnienia okoliczności dotyczących uzyskania dochodu lub wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego [...] osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach gminny organ właściwy realizujący świadczenie wychowawcze".
O ile można by uznać, że warunek prawidłowego pouczenia nie został spełniony gdyby opierać się wyłącznie na treści wniosku (ten bowiem składany jest organowi i strona nim fizycznie, "na wyciągnięcie ręki", nie dysponuje), o tyle fakt zawarcia pouczenia w decyzji z [...] września 2017 r. przesądza o zrealizowaniu warunku prawidłowego pouczenia. Stronie bowiem decyzję wraz z pouczeniem doręczono, pouczenie to jest precyzyjne, jednoznaczne i wprost wskazuje na okoliczność uzyskania lub utraty dochodu (ust. 1 pouczenia). Wyjaśniono w nim nadto, od kiedy utrata prawa do świadczenia następuje na skutek uzyskania dochodu, jak również wskazano na obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu oraz wyjaśniono na czym polega uzyskanie dochodu (ust. 3 pouczenia, w którym podano treść art. 18 ust. 6, art. 2 pkt 20 ustawy). W tych okolicznościach nie może zostać uznana za skuteczną argumentacja skarżącej o braku wiedzy czy doświadczenia prawniczego.
Taka wiedza i doświadczenie nie są wymagane i niezbędne aby powyższe pouczenie zrozumieć i zastosować. Jak wyjaśniło Kolegium, nierzadkie są przypadki zgłaszania przez beneficjentów niemających wiedzy czy doświadczenia prawniczego okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń i regulowania swojej sytuacji przed organem w tym zakresie. Ustosunkowując się zaś do treści orzeczeń przytoczonych w skardze wskazać trzeba, że dotyczą one odmiennych sytuacji, a mianowicie takich, gdy pouczenie nie było pełne, nie wyjaśniało zasad utraty prawa do świadczenia, z którym to przypadkiem nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej, co wyżej wyjaśniono powołując się na treść pouczenia zawartego w decyzji z [...] września 2017 r. Nie można wymagać aby pouczenia, które co do zasady mają charakter uniwersalny, zawierały szczegółową informację, od kiedy konkretnie stronie świadczenie nie będzie przysługiwało jeśli wystąpią okoliczności utraty prawa do świadczenia.
Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej kwestia ta została w pouczeniu zawartym w decyzji z [...] września 2017 r. wyjaśniona w sposób wystarczający przez zacytowanie przepisu art. 18 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Przepis ten również prawidłowo zastosowano w sprawie uwzględniając utratę prawa do świadczenia od listopada 2017 r. a więc od miesiąca następującego po miesiącu uzyskania dochodu (październik 2017 r.).
Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące nieprawidłowego wyliczenia przekroczenia kryterium dochodowego w okresie 1 listopada 2017 r. – 9 września 2018 r. a nie w okresie 1 listopada – 31 grudnia 2017 r. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej w okresie od 1 października 2017 r. do 31 marca 2018 r. (wydruk z CEIDG zawierający informacje powszechnie dostępne). Jednakże, jak trafnie wskazało SKO, według brzmienia art. 2 pkt 19 lit. "e" ustawy sprzed 1 lipca 2019 r., utratą dochodu było wyłącznie – w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą - wykreślenie z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszenie jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336 oraz z 2018 r. poz. 650 i 858) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, ze zm.).
Przepisy art. 16b i art. 36aa ust. 1 wymienionych ustaw dotyczą zawieszenia pozarolniczej działalności gospodarczej związanego ze sprawowaniem osobistej opieki nad dzieckiem. Tej okoliczności skarżąca nie podnosiła. Zawieszenie działalności gospodarczej w jej przypadku nie może być zatem utożsamiane z utratą dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. "e" ustawy. Powołując się na utratę dochodu uzasadniającą skrócenie okresu uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane skarżąca nie wskazała przy tym precyzyjnie okoliczności, z powodu których miałoby to nastąpić.
Sąd z urzędu wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akceptuje się jako przypadki utraty dochodu sytuacje nie wskazane wprost w art. 2 pkt 19 lit. "e" ustawy i niebędące sensu stricte zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej, jednak uznawane za utratę dochodu z uwagi na faktycznie występującą utratę zarobkowania. Są to np. przypadki postawienia przedsiębiorcy w stan upadłości likwidacyjnej czy utratę statusu wspólnika w prowadzonej działalności w formie spółki (np. II SA/Po 245/19 czy II SA/Bd 11/18 dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Wówczas następuje utrata dochodu przy braku wykreślenia działalności z rejestru przedsiębiorców. Nie jest to jednak przypadek skarżącej, która nadto nie wskazała aby w jej sytuacji zachodziła sytuacja podobna w skutkach sytuacjom wyżej wymienionym.
Reasumując, oceniając zaskarżoną decyzję jako nienaruszającą prawa materialnego i procesowego, w tym w zakresie zarzuconym w skardze, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.