Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Burmistrz D., po rozpatrzeniu wniosku H. S. dokonał rozgraniczenia nieruchomości, położonej o obrębie G., o nr geod. [...] o pow. [...] ha (własność H. S.) z nieruchomościami sąsiednimi, tj. o nr geod. [...] (własność J. G.), o nr geod. [...] (własność J. i R. G.) oraz o nr geod. [...] (własność C. B.).
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] Burmistrz D., na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 i art. 264 k.p.a. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 1291,50 zł (pkt 1 decyzji) oraz zobowiązał do ich poniesienia H. S. w wysokości 645,80 zł, J. G. i R. G. w kwocie 161,40 zł, C. B. w kwocie 161,40 zł oraz J. G. w kwocie 322,90 z zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadzono na wniosek H. S. Koszty czynności geodety wyniosły 1291,50 zł i należało do ich poniesienia zobowiązać po połowie strony postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z art. 152 Kodeksu cywilnego.
Zażalenie od powyższego postanowienia wnieśli Państwo J. i R. G. oraz C. B. Wskazali, że wniosek o rozgraniczenie złożony przez H. S. nie został należycie rozpoznany przez organ, gdyż w sprawie nie istnieje spór co do przebiegu granicy. Zaznaczyli, że zgodne rozgraniczenie nastąpiło w 2006 r., kiedy do Państwo G. nabyli działkę o nr geod. [...], następnie granice zostały potwierdzone przez biegłego sądowego w toczącym się postępowaniu spadkowym. Zainteresowani podkreślili również, że H. S. naruszyła art. 152 k.c., gdyż wnosiła o rozgraniczenie działek, pomimo że granice zostały ustalone, ustabilizowane przez właściwe organy, a wobec nich nie toczył się i nie toczy żaden spór.
Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło postanowienie organu I instancji w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz osób zobowiązanych do ich poniesienia i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła H. S. zarzucając wydanie postanowienia z naruszeniem art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 152 i art. 5 k.c. przez ich niewłaściwą wykładnię, bowiem ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, a zatem nie można stwierdzić, że przeprowadzone rozgraniczenie nie zostało dokonane również w interesie osób, które nie występowały z wnioskiem o dokonanie rozgraniczenia. H. S. zarzuciła również naruszenie art. 6, 7, 8 i 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można rozstrzygnąć, czy postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie wszystkich jego uczestników.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uwzględniło skargę H. S. i uchyliło zaskarżone, własne postanowienie z [...] października 2013 r. i utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza D. z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz osób zobowiązanych do ich poniesienia. SKO w B. stwierdziło również, że działanie organu II instancji w sprawie nie było prowadzone bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Kolegium wskazując na uchwałę NSA z 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06, podkreśliło, że organy administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. mogą obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.) a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Podkreślił, że skoro postanowienie o obciążeniu stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego ma samodzielny byt prawny i jest niezależne od wydania decyzji rozgraniczeniowej, w obecnym postępowaniu nie można badać zasadności przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Zarzuty zażalenia dotyczące braku podstaw do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego mogły mieć znaczenie jedynie przy ocenie prawidłowości decyzji orzekającej o rozgraniczeniu i nie mogą być oceniane w niniejszym postępowaniu.
Kolegium podzieliło stanowisko H. S., że skoro osoby wnoszące zażalenie były stroną postępowania rozgraniczeniowego, oznacza to, że osoby te mają interes prawny w rozgraniczeniu działek, a zatem istniały podstawy do obciążenia ich kosztami przeprowadzonego rozgraniczenia na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.
Na powyższe postanowienie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli Państwo J. i R. G. oraz C. B. (dalej powoływani jako "Skarżący") zarzucając naruszenie zasad ogólnych K.p.a., w szczególności zasady praworządności, nakazujących uwzględnienie z urzędu interesu państwowego i społecznego oraz słusznego interesu obywateli, wyrażonych przepisami art. 6, 7, 8 i 77 K.p.a. W ocenie Skarżących, Kolegium zaniechało podjęcia wszystkich kroków koniecznych do wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności, niezbędnych dla ustalenia rzeczywistego i obiektywnego stanu sprawy, uniemożliwienie Skarżącym czynnego udziału w postępowaniu i współpracy celem ustalenia faktycznych i prawnych okoliczności, które w postępowaniu rozgraniczeniowym, wszczętym na wniosek H. S., miały znaczenie dla ustalenia zasady odpłatności, za przeprowadzone czynności rozgraniczeniowe.
W ocenie Skarżących organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął za zasadne tezy przedstawione przez H. S. w dwóch pismach procesowych, które to tezy są w większości nieprawdziwe, a stanowiły prawne i faktyczne podstawy wydania zakwestionowanego postanowienia.
Wskazując na powyższe, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium w całości oraz postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozparzenia.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje.
Skarga okazała się zasadna
W postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie ma przepis art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przepis ten doczekał się licznych orzeczeń sądów administracyjnych, z których najważniejszym jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r. (sygn. akt l OPS 5/06, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.) a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu ww. uchwały stwierdzono, bowiem, że okoliczność, iż postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach administracyjnym i sądowym nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna rozgraniczenia nieruchomości, choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych - ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne i Kodeksie cywilnym - stanowi jedną całość.
Konsekwentnie należy więc przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie również norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości powyższe stanowisko. Przyjąć zatem należy, że organ administracji publicznej może obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.) a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania, o ile granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, jedynie wówczas, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Jedynie w sytuacji sporu co do przebiegu granicy można mówić o prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego w interesie właścicieli nieruchomości sąsiednich, a w konsekwencji, że koszty takiego postępowania zostały poniesione w interesie stron takiego postępowania. Warunkiem koniecznym do przyjęcia, że postępowanie toczy się w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest istnienie sporu co do przebiegu granicy, jeżeli takiego sporu nie ma, nie można automatycznie zakładać, że postępowanie to toczy się w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości.
Oznacza to, że błędny jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że sam fakt bycia stroną postępowania rozgraniczeniowego przesądza o posiadaniu interesu prawnego w rozgraniczeniu działek, a zatem obciążania ich kosztami na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.
Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o rozgraniczenie działki o nr geod. [...] z nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi nr geod. [...], [...] i [...] wystąpiła H. S., wskazując między innymi na bezprawne i samowolne usunięcie ogrodzenia, rozoranie miedzy, zaoranie i zabronowanie części działki czy usuwanie znaków granicznych. Postępowanie rozgraniczeniowe, przeprowadzone przez uprawnionego geodetę wykazało, że wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, nie istnieje spór co do przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami. Strony postępowania zgodnie przyjęły granice działek wynikające z dotychczasowych dokumentów geodezyjnych, tj. planu scaleniowego wsi G. z 1931 r. oraz operatu podziału działki o nr [...] z 2011 r., które to granice pokrywały się ze stanem na gruncie w dniu przeprowadzenia rozprawy granicznej. Powyższe znajduje potwierdzenie w oświadczeniu geodety G. K. z 13 listopada 2013 r., z którego wynika, że stan granic działki o nr [...] na gruncie nie odbiegał od granicy prawnej ustalonej na podstawie dotychczasowych dokumentów (k. 8 akt sądowych).
Także skarżący - J. G. i R. G we wniosku z 12 czerwca 2013 r., złożonym w Urzędzie Miejskim w D. w dniu 13 czerwca 2013 r. oświadczyli,. że nie kwestionują przebiegu granicy z działką stanowiącą własność H. S. (k. 9 akt sądowych). W trakcie przeprowadzonego postępowania nie znalazły potwierdzenia zarzuty wnioskodawczyni, że właściciele sąsiednich działek bezprawnie usunęli jakiekolwiek słupy czy znaki graniczne.
Wskazać w tym miejscu należy, że sporu co do przebiegu granicy pomiędzy sąsiednimi działkami nie można utożsamiać z ewentualnym naruszaniem tychże granic, czego najwyraźniej nie dostrzega uczestniczka postępowania - H. S. Tym samym podnoszone przez nią we wniosku o rozgraniczenie okoliczności związane z usuwaniem płotów, zaorywaniem miedzy czy zasianiem trawy, nie uzasadniały przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Skoro, zdaniem wnioskodawczyni, sąsiedzi naruszali przysługujące jej prawo własności do działki o nr geod. [...], powinna była wystąpić do sądu powszechnego z odpowiednim powództwem, a nie żądać przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna sporządzona przez H. S. nie potwierdza zatem sporu co do przebiegu granicy, lecz jedynie może stanowić dowód, na naruszanie tejże granicy przez właścicieli sąsiednich nieruchomości.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, przyjąć należało, że wbrew stanowisku Kolegium, w sprawie nie istniał spór co do granic rozgraniczanych nieruchomości, a w konsekwencji nie można przyjąć, że koszty związane z przeprowadzonym rozgraniczeniem zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego. Skoro koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania, w świetle art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. brak było podstawy materialnoprawnej do obciążenia nimi wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich.
Mając na uwadze powyższe, przyjąć należało, że organ II instancji dokonał błędnej wykładni art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., przyjmując, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zawsze ponoszone są w interesie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego, nie badając czy istniał spór co do przebiegu granicy rozgraniczanych działek.
W myśl zaś art. 264 § 1 K.p.a. postanowienie ustalające wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia, powinno być wydane jednocześnie z wydaniem decyzji. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że wymóg jednoczesności wydania decyzji w sprawie i postanowienia w kwestii kosztów postępowania nie został zachowany. Tym niemniej przepis art. 264 § 1 K.p.a. nie wprowadza żadnej sankcji za wydanie takiego postanowienie w terminie późniejszym. Użyte, bowiem w tym przepisie sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi jedynie zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, że organ już po wydaniu rozstrzygnięciu co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania (tak: NSA w wyroku z dnia 25 września 2007r., II GSK 137/07).
Wobec powyższego należy uznać, że sam fakt wydania postanowienia o kosztach postępowania po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu, nie może być przesłanką do uchylenia tegoż postanowienia na podstawie art. 264 § 1 K.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni stanowisko i ocenę prawną zawartą w powyższym orzeczeniu.
Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie. W oparciu o przepisy art. 152 p.p.s.a orzeczono, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.