Uzasadnienie
Przedsiębiorstwo Rolniczo-Handlowe "F." spółka z o.o. w W. (dalej powoływana jako: "Spółka"), wystąpiła do Starostwa Powiatowego w B. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie m. W., gm. W. W wyniku przeprowadzonych w terenie oględzin w/w działek, pracownicy Starostwa Powiatowego ustalili, że na części działek nr [...], [...] i [...]-oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem Bi - inne tereny zabudowane, znajduje się instalacja fotowoltaiczna o mocy 1 MWa. Teren pod panelami oraz wokół paneli w większości porośnięty jest trawą, z wyjątkiem dwóch rzędów paneli, gdzie teren utwardzony jest trylinką. W części działek nr [...], [...], [...] i [...] - oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem Ba - tereny przemysłowe, znajduje się budynek wykorzystywany jako kurnik, który w dniu oględzin był oczyszczany z obornika.
W związku z powyższym Starostwo Powiatowe wszczęło postępowanie administracyjne dotyczące klasyfikacji gruntów w części obejmującej wyłącznie grunty zajęte pod kurnik - wykazane jako Ba, natomiast w odniesieniu do pozostałych gruntów oznaczonych jako Bi organ I instancji nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania klasyfikacyjnego.
Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Starosta Powiatu B. zatwierdził zmienioną w wyniku aktualizacji gleboznawczą klasyfikację gruntów i użytków na części działek oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] (w zakresie gruntów oznaczonych symbolem Ba - tereny przemysłowe), zajętych pod budynkiem służącym celom rolniczym i orzekł o wprowadzeniu tych zmian do ewidencji gruntów i budynków. Tą samą decyzją organ odmówił natomiast aktualizacji użytków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działkach w pozostałej części działek o nr [...], [...] i [...], tj. w zakresie gruntów oznaczonych symbolem Bi - inne tereny zabudowane, zajętych pod panele fotowoltaiczne.
Spółka nie zgodziła się z decyzją organu pierwszej instancji w stosunku do punktu 3 orzeczenia tj. odmowy aktualizacji użytków i gleboznawczej klasyfikacji gruntów zajętych pod panele fotowoltaiczne. W odwołaniu podniosła, że elektrownia fotowoltaiczna jest konstrukcją wsporczą, na której zamontowane są panele fotowoltaiczne, jednakże konstrukcja ta nie posiada fundamentów. Ponadto tereny między rzędami konstrukcji z panelami fotowoltaicznymi są pasami ziemi zasianej trawą, którą w roku 2015 rolnik utrzymujący zwierzęta skosił i wykorzystał jako paszę. Pod rzędami konstrukcji również porasta roślinność nadająca się do spasania zwierzętami lub ręcznego koszenia. Zdaniem Spółki teren ten należy traktować jako pastwisko.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa i podał, że podstawowym kryterium oceny, czy dany grunt jest gruntem rolnym, jest jego sposób użytkowania oraz to, czy służy wyłącznie dla potrzeb rolnictwa.
Organ wskazał, że w analizowanym przypadku głównym przeznaczeniem terenu jest elektrownia fotowoltaiczna. Pełne wykorzystanie potencjału kolektorów słonecznych wymaga odstępów na tyle dużych, aby panele nie zaciemniały się wzajemnie. Ponadto istnieje możliwość zabezpieczenia wolnej przestrzeni do wykonywania wszelkich prac konserwacyjnych, naprawczych czy porządkowych w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wybudowanej elektrowni fotowoltaicznej. Utrzymanie w należytym porządku przestrzeni pomiędzy obiektami farmy fotowoltaicznej jest konieczne do jej prawidłowej eksploatacji. W ocenie organu, nie ma tu znaczenia rodzaj inwestycji tj. czy panele fotowoltaiczne są budowlami czy urządzeniami technicznymi posiadającymi części budowlane. Zdaniem organu trudno mówić w tym przypadku o innej funkcji użytku gruntowego, niż wykorzystanie do prowadzonej działalności gospodarczej.
Organ przytoczył przepis art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U. z 2007 r. nr 155, poz. 1095 ze zm.) i stwierdził, że przepis ten należy interpretować mając na uwadze fakt, iż podmiot eksploatujący farmę fotowoltaiczną prowadzi działalność w zakresie wytwarzania, przesyłania, dystrybucji i handlu energią.
Reasumując organ stwierdził, że grunty zajęte pod elektrownię fotowoltaiczną, a w szczególności grunty zajmujące pasy ziemi pomiędzy rzędami konstrukcji z panelami fotowoltaicznymi są gruntami o głównym przeznaczeniu do prowadzenia działalności gospodarczej. Hipotetyczna możliwość wypasania zwierząt nie jest główną funkcji omawianego terenu. Analogicznie - trawniki, tereny zieleni na terenach zabudowanych i zurbanizowanych, które, choć są porośnięte trawą, nie są pastwiskami (gruntami rolnymi), tylko stanowią zorganizowane przestrzennie obiekty zurbanizowane. Sporny teren nie stanowi więc gruntów rolnych, a zatem nie może być objęty gleboznawczą klasyfikacją gruntów.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 3, a także decyzji organu I instancji w tym samym zakresie. Zdaniem strony skarżącej, organ błędnie odmówił aktualizacji użytków i klasyfikacji gruntów w częściach działek zajętych pod panele fotowoltaiczne. Spółka podniosła, że organ błędnie przeprowadził postępowanie klasyfikacyjne tj. z naruszeniem przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, gdyż nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy aktualnego użytkowania pasów ziemi rolnej pomiędzy rzędami konstrukcji z panelami fotowoltaicznymi, nie zbadał też obszaru objętego nową klasyfikacją błędnie uznając, że obszar działek pomiędzy rzędami konstrukcji z paneli powinien zostać objęty nową klasyfikacją. Spółka podkreśliła, że pasy ziemi rolnej pomiędzy rzędami konstrukcji z panelami fotowoltaicznymi są gruntami rolnymi.
Ich klasyfikacja powinna pozostać niezmieniona. Zmiana klasyfikacji sąsiadujących gruntów, na których są zainstalowane szeregi paneli nie ma jakiegokolwiek wpływu na klasyfikację gruntów rolnych pomiędzy nimi. Spółka wskazuje też, że pasy ziemi rolnej pomiędzy rzędami konstrukcji za panelami nie zostały zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna i podlegała oddaleniu.
Przed przystąpieniem do oceny legalności decyzji objętej skargą konieczne jest przypomnienie istoty ewidencji gruntów i budynków w świetle przepisów ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem wykonawczym oraz przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015r., poz.909 ze zm.). Uregulowania wyżej wymienionych aktów prawnych stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji.
Jak wynika z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W świetle treści art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej wyżej ustawy w ewidencji gruntów wskazuje się informacje dotyczące między innymi położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Przepis art. 20 ust. 3 tej ustawy stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.
Z kolei jak to wynika z art. 22 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy oraz z § 44 - 49 rozporządzenia wykonawczego do obowiązków organów prowadzących ewidencję gruntów (starostów) należy utrzymywanie operatu ewidencji w aktualności, czyli i jej aktualizowanie i wprowadzanie w niej zmian zgodnie z obowiązującymi przepisami. Aktualizacja ta dotyczy m.in. danych, o jakich mowa w art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Aktualizacji tej organy dokonują z urzędu lub na wniosek, przy czym w myśl § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, wprowadza się z urzędu.
Z powołanych regulacji wynika, że gleboznawczą klasyfikację gruntów można przeprowadzić wyłącznie dla gruntów rolnych i leśnych.
W niniejszej sprawie strona skarżąca wywodzi, że sporne grunty mają charakter rolny, wskazując, że część gruntów oznaczonych jako tereny zabudowane Bi lub tereny przemysłowe Ba jest zagospodarowana jako pastwisko a w związku z tym powinna zostać zakwalifikowana jako grunty rolne. Organy odmówiły natomiast Spółce aktualizacji użytków i gleboznawczej klasyfikacji gruntów w tej części działek tj. oznaczonych symbolem Bi – inne tereny zabudowane, zajętych pod panele fotowoltaiczne.
Nie jest w sprawie kwestionowane, że na spornym obszarze znajduje się instalacja fotowoltaiczna. Strony wskazują też, że teren pod panelami i wokół nich jest porośnięty trawą. Strona skarżąca twierdzi, że teren ten służy też wypasowi zwierząt, co - jej zdaniem – wskazuje na jego charakter rolniczy.
W ocenie Sądu, istotne z punktu widzenia tej sprawy jest to, że z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2012 r. dotyczącej inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej na spornych działkach wynika, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w ramach zabudowy produkcyjnej. Decyzja ta została wydana zgodnie z wnioskiem strony skarżącej. Zdaniem Sądu, skoro w odniesieniu do tego gruntu, który wcześniej posiadał charakter rolny i nastąpiło jego wyłączenie z produkcji rolniczej w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych., to aby móc ponownie uznać go za grunt rolny i dokonać gleboznawczej klasyfikacji gruntów należałoby wykazać, że nastąpiła zmiana, która spowodowała, że grunt ten stał się gruntem wykorzystywanym rolniczo. Strona skarżąca na taką okoliczność zmieniającą się nie powołuje.
Nie budzi wątpliwości, że pomimo porastania terenu trawą, podstawową funkcją terenu ze względu na poczynioną inwestycję jest funkcja produkcyjna, nie zaś rolna. Należy zatem przyjąć, że sporny grunt został przeznaczony pod konkretną działalność o charakterze produkcyjnym, jest on niewątpliwie wykorzystywany do prowadzonej tam działalności gospodarczej. W tej sytuacji w pełni zasadny jest wniosek organu, że teren ten nie stanowi gruntów rolnych i nie może zostać objęty gleboznawczą klasyfikacją gruntów. W ocenie Sądu organ wykazał, ze sporny teren jest zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej. Organ zwrócił uwagę, że wykorzystanie potencjału kolektorów słonecznych wymaga odstępów na tyle dużych, aby panele nie zaciemniały się wzajemnie.
Ponadto wskazał, że istnieje możliwość zabezpieczenia wolnej przestrzeni do wykonywania wszelkich prac konserwacyjnych, naprawczych czy porządkowych w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wybudowanej elektrowni fotowoltaicznej. Utrzymanie w należytym porządku przestrzeni pomiędzy obiektami farmy fotowoltaicznej jest konieczne do jej prawidłowej eksploatacji.
Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.