Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
Wnioskiem z 6.09.2010r. skarżąca A. G. – S. zapoczątkowała przed Wójtem Gminy Z. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy drewnianego domu letniskowego na działce numer [...] we wsi S. Bezspornym jest, że decyzja ustalająca warunki zabudowy miała być dokumentem niezbędnym do zalegalizowania budowy, zrealizowanej samowolnie, w stosunku do której właściwy organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie.
Wójt Gminy Z. trzykrotnie rozpatrywał sprawę. Pierwsze dwie decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy (z [...].02.2011r. i z [...].08.2011r.) zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z powodu niedokładnego postępowania dowodowego (decyzjami z [...].04.2011r. i z [...].09.2011r.). Trzecią decyzją wydaną dnia [...].11.2011r. Wójt Gminy Z. po raz kolejny orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Organ ustalił, że inwestycja z przyłączem elektroenergetycznym, wodociągowym oraz szczelnym zbiornikiem na ścieki obejmuje działki o numerach geodezyjnych [...] we wsi S. Teren powyższy nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd zmiana jego zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie takiej decyzji jest zaś możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ przytoczył treść powyższego przepisu a następnie kolejno rozważał spełnienie poszczególnych warunków w sprawie. W następstwie dokonanej oceny stwierdził, że brak jest spełnienia warunku określonego w ustępie 4 art. 61 ust. 1 ustawy. Warunek ten uzależnia wydanie pozytywnej decyzji od tego, by teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na powyższe uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.
1. Uproszczony wypis z rejestru gruntów dołączony do akt sprawy, wskazuje, że działka o numerze [...] to użytek leśny klasy LsVI o powierzchni 0,20 ha, natomiast działka o numerze [...] o łącznej powierzchni 0,1498 to także na powierzchni 0,1171 ha użytek leśny klasy LsVI. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów leśnych, innych niż stanowiące własność Skarbu Państwa, na cele nieleśne wymaga uzyskania zgody marszałka województwa a zgodnie z art. 7 ust. 1 tejże ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego uzyskania zgody, o której mowa w ustępie 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie Wójt stwierdził, że w dołączonym do akt miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Zbójna, zatwierdzonym uchwałą Nr II/11/84 Rady Narodowej Gminy Zbójna z 15.09.1984r, a zmienionym uchwałą Nr 103/XIX Rady Gminy Zbójna z 29.04.1993r., działki o numerach geodezyjnych [...] położone we wsi S., nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z tych przyczyn należało uznać, że nie został w sprawie spełniony warunek uzyskania pozytywnej decyzji, określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała na przypadki opracowania nowych planów zagospodarowania przestrzennego dla niektórych obszarów gminy, które umożliwiły przekształcenie, jak określiła, działek rolno – leśnych na grunty letniskowe. Stwierdziła, że nic nie stało na przeszkodzie w uchwaleniu planu także dla nieruchomości do niej należących. Zaakcentowała, ze drzewostan powstał samoistnie gdyż teren działek nie był zalesiany. Zarzuciła wójtowi gminy nierówne traktowanie obywateli poprzez ignorowanie wniosków 6 rodzin o uchwalenie dla ich nieruchomości planu zagospodarowania przestrzennego oraz nierzetelność mapy sytuacyjnej dołączonej do wyników analizy, niewykazującej 600 - metrowego pasa lasu na działce naprzeciwko jej nieruchomości. Podkreśliła, ze jej wniosek spełnia wszystkie pozostałe warunki uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Podnosząc powyższe wniosła o uchylenie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].12.2011r. orzekło o utrzymaniu mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium, co do zasady, stwierdziło dopuszczalność ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji samowolnie zrealizowanej w stosunku do której organ nadzoru budowlanego prowadzi procedurę legalizacyjną. Wskazało, że zakres postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej wyznaczają przepisy:
- - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący o możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1 – 5 tego artykułu,
- - par. 1, 3 i 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
Rolą wójta, jak podkreśliło kolegium, było przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującymi, wskazanymi wyżej, przepisami prawa. Nie ulega wątpliwości fakt spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1- 3 oraz pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Różnica stanowisk organu i skarżącej dotyczyła wyłącznie spełnienia przesłanki z pkt 4 art. 61 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku, gdy teren zamierzenia inwestycyjnego nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tj. ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro grunty obszaru zamierzenia inwestycyjnego – działka o numerze [...] o powierzchni 0,2000 ha i działka o numerze [...] na powierzchni 0,1171 ha - stanowią grunt leśny, to zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymagają uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne, a to oznacza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozpatrywanej sprawie jest niemożliwe.
Taki sam wniosek, jak stwierdziło kolegium, wypływa z uzasadnienia uchwały składu 7 sędziów NSA z 29.11.2010r. sygn. II OPS 1/10 i wyroków NSA: z 16.11.2011r. sygn. II OSK 635/11 i z 10.02.2010r. sygn. II OSK 299/09. Kolegium nawiązując do definicji lasu, podkreśliło, że ochroną są objęte grunty leśne a nie drzewostan, stąd akcentowany przez skarżącą wiek drzew porastających jej nieruchomość jest bez znaczenia. Kolegium stwierdziło także, że dołączona do akt sprawy dokumentacja w postaci części opisowej i graficznej planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zbójna, który utracił moc na podstawie art. 67 o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. oraz z pism Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 19.03.1984r i Urzędu Wojewódzkiego w Ł. z dnia 21.11.1984r., wynika, że działki o numerach geodezyjnych [...] we wsi S., nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż w ówczesnym planie zagospodarowania przestrzennego były to grunty użytkowania rolniczego bez prawa zabudowy.
W tych uwarunkowaniach dokonana przez wójta gminy ocena okoliczności sprawy poprzez pryzmat dołączonych dokumentów i mających zastosowanie przepisów prawnych, jest oceną prawidłową. Inwestycja objęta wnioskiem nie spełnia warunku z pkt 4 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezbędnego dla uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego A. G. – S., a także następcy prawni drugiego właściciela nieruchomości (będącej terenem inwestycji) w osobach K. M. G., T. G. G. i G. P. G., podnieśli zarzut naruszenia decyzją przepisów prawa materialnego i procesowego dającego podstawę do wznowienia postępowania. Akcentując definicję "lasu" zwrócili uwagę, że za las może być uznany grunt przeznaczony do produkcji leśnej, czego nie można powiedzieć o gruncie działki o numerze [...]. Działka ta była przeznaczona do użytkowania rolniczego i takie jej przeznaczenie wskazywało zaświadczenie wójta gminy z 29.04.1993r. Rolnicze użytkowanie działki bez prawa zabudowy potwierdzały też późniejsze zaświadczenia wójta.
Tym samym działka jako nieruchomość nieleśna nie wymagała zgody na zmianę przeznaczenia a w konsekwencji warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł stanowić przeszkody w uzyskaniu decyzji. Naruszeniem proceduralnym jest, zdaniem skarżących, uniemożliwienie im zapoznania się z dokumentami związanymi z uchwalaniem starego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostały dołączone do akt już po zapoznaniu się przez skarżącą z materiałami sprawy tj. po 21.10.2011r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała oddaleniu albowiem – wbrew zarzutom skarżących - zaskarżona decyzja nie naruszyła przypisów prawa materialnego i została wydana po przeprowadzeniu postępowania bez naruszenia procedury dającego podstawy do jego wznowienia.
Materialnoprawną podstawą decyzji o warunkach zabudowy jest przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w ustępie 1 – szym precyzyjnie określa, jakie warunki muszą być spełnione dla uzyskania pozytywnej decyzji, przy czym ustawodawca wskazał na konieczność łącznego spełnienia wszystkich warunków. Brzmienie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przytoczone zostało w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i nie ma potrzeby powtarzania jego treści, tym bardziej, gdy istota sporu dotyczy wyłącznie jednego z koniecznych wymogów tj. warunku określonego w punkcie 4 – tym art. 61 ust. 1 ustawy. Wymóg powyższy nie stawia przeszkód dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na terenie, który albo nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne albo – o ile takiej zgody wymaga – był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tj. na podstawie ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
W tym ostatnim przypadku chodzi o przedłużenie skuteczności prawnej zmiany przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego na cele nierolnicze lub nieleśne, dokonanej w starych planach zagospodarowania przestrzennego, które wygasły albo z początkiem roku 2003 albo z początkiem roku 2004r. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 29.11.2010r. sygn. II OPS1/10 został wypowiedziany bowiem pogląd, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu była tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która nie została "skonsumowana" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tj. mimo zgody właściwego organu w ustaleniach planu nie doszło do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego na cele nierolnicze lub nieleśne.
O tym, jakie grunty rolne i leśne wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, rozstrzyga ustawa z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zmianami). W świetle treści art. 7 ust. 1 tejże ustawy przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, innych niż należące do Skarbu Państwa, wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej, a samo przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające uzyskania zgody właściwego organu, dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika nadto, że gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty:
1.określone jako lasy w przepisach o lasach
- 2. zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej
- 3. pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych
Zgodnie zaś z art. 3 ustawy z 28.09.1991r o lasach (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 56, poz. 679 ze zmianami) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:
- 1. o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) drzewami i krzewami oraz runem leśnym, lub przejściowo jej pozbawiony:
- a) przeznaczony do produkcji leśnej,
- b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
- c) wpisany do rejestru zabytków
- 2. związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Skład orzekający w sprawie niniejszej zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28.01.2009r. sygn. IV CSK 353/08 (Lex Nr 527250), że świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach za las należy także uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. "a"’, "b" i "c". Dodatkowe kryteria dotyczą bowiem gruntów o powierzchni co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, które za las będą uznane o ile spełniają dodatkowe kryteria wymienione w pod literami "a", "b" czy "c" art. 3 pkt 1 ustawy o lasach.
Zauważyć też należy, że rolny lub leśny charakter gruntów, jako jego wykorzystywanie na takie cele, zapisywany jest w ewidencji gruntów jako użytek gruntowy należący do odpowiedniej grupy użytków rolnych lub gruntów leśnych oraz zadrzewionych i zakrzewionych (art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tj. Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zmianami, par. 59 pkt 6, 60 ust. 1 pkt 4, 66 i 67 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) Odnosząc powyższe teoretyczne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, zauważyć należy, że w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (6.09.2010r) i w okresie rozpatrywania wniosku, teren inwestycji, obejmujący działkę o numerze [...] we wsi S. stanowił las. Z wypisu z rejestru gruntów wynika bowiem, że działka o numerze [...] powierzchni 0,2000 ha i granicząca z nią działka o numerze [...] na powierzchni 0,1171 ha stanowią grunt leśny oznaczony w ewidencji gruntów symbolem LsVI.
Dane z ewidencji gruntów, objęte domniemaniem ich aktualności, stanowiące z mocy art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, między innymi podstawę planowania przestrzennego i oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, są wiążącym inne organy źródłem informacji o charakterze nieruchomości, mającym walor dokumentu urzędowego. W postępowaniu o warunki zabudowy organ nie może samodzielnie przeprowadzać ustaleń co do klasyfikacji gruntu albowiem związany jest oznaczeniem gruntu zawartym w ewidencji gruntów. Stąd zasadniczy zarzut skargi podważający prawidłowość ustalenia, że teren inwestycji jest lasem, należało uznać za bezzasadny. Pomijając bowiem związanie organu decydującego o warunkach zabudowy charakterem gruntu wynikającym z ewidencji, zbyteczne byłoby też dociekanie przeznaczenia go do produkcji leśnej, zważywszy że wymóg ten dotyczy - co podniesiono w teoretycznych rozważaniach - tylko gruntów przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, zaś teren inwestycji bezspornie jest pokryty drzewostanem.
Oceny sprawy nie zmienia pozostała argumentacja skargi, nawiązująca do przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc wiążącą. Z dołączonego do akt administracyjnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zbójna zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Zbójnej z 15.09.1984r. wynika bowiem, że grunty wsi S. przeznaczone były pod zabudowę zagrodową (symbol MR) a zatem na cele rolne albowiem grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi produkcji rolniczej są gruntami rolnymi (vide: art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zabudowa natomiast, dla której skarżąca A. G. – S. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy, jest zabudową letniskową a zatem sprzeczną z przeznaczeniem gruntu na cele rolne i leśne. Dołączone do skargi kopie podań skarżącej skierowanych do Wójta Gminy Z. w roku 1996, 1998 i 2003, zawierających prośby o przekształcenie przeznaczonej do użytkowania rolniczego działki o numerze [...] na cele rekreacyjne, świadczą, że skarżąca musiała mieć świadomość niedopuszczalności zrealizowania na nieruchomości zabudowy typowo letniskowej.
Co do zarzutu naruszenia procedury administracyjnej poprzez uniemożliwienie zapoznania się z treścią dokumentacji planistycznej, sąd stwierdza, że akta administracyjne nie potwierdzają stanowiska strony skarżącej, iż kopia starego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. z kopiami dokumentów dotyczących zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, zostały włączone do materiału dowodowego już po wystosowaniu do stron pisma o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia końcowego stanowiska. Zawiadomienie zostało wysłane do stron postępowania w dniu 14.10.2011r. już po dołączeniu do akt kopii planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów związanych z wyrażeniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne.
Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-