Uzasadnienie
W okresie od dnia [...] maja 2019 r. do dnia [...] stycznia 2020 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B. (dalej: "WIOŚ") przeprowadzili kontrolę L. Sp. z o.o. w B. (dalej: "L." lub "Spółka"), w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2019, poz. 701 ze zm.; dalej: "u.o."). Ustalenia kontroli zawarto w protokole kontroli nr [...] (dalej: "Protokół") z dnia [...] stycznia 2020 r. Osoby uprawnione do reprezentacji Spółki oświadczyły, że odmawiają podpisania Protokołu oraz potwierdziły jego odbiór ww. dnia.
Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. (dalej: PWIOŚ") wydał w dniu 23 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. 2019, poz. 1355 ze zm.; dalej: "ustawa o Inspekcji"), zarządzenie pokontrolne nr [...] skierowane do Prezesa Zarządu Spółki, sporządzone na podstawie ustaleń ww. kontroli, udokumentowanych Protokołem, na mocy którego zarządził: (1) podjęcie działań w celu rzetelnego prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów (termin realizacji: działalność ciągła); (2) podjęcie działań w celu dotrzymywania warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego w zakresie nie przekraczania czasu pracy instalacji do termicznego przekształcania odpadów (termin realizacji: działalność ciągła); (3) podjęcie działań w celu przyjmowania i poddawania odpadów procesowi odzysku z terenu określonego w decyzji Prezydenta Miasta B. (dalej: Prezydent") z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz z terenu określonego w umowie o dofinansowanie nr [...] (termin realizacji: działalność ciągła"); (4) podjęcie działań w celu objęcia nadzorem strumieni odpadów przyjmowanych przez L. (termin realizacji: działalność ciągła); (5) podjęcie działań w celu zaprzestania naruszania zasady bliskości wynikającej z u.o. (termin realizacji: działalność ciągła). Na termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań, służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń, wyznaczono dzień [...] maja 2020 r.
W wyniku rozpoznania skargi Spółki na ww. zarządzenie pokontrolne, zaskarżone w zakresie pkt 3-5 tego zarządzenia, WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk 418/20) uchylił pkt 3-5 zarządzenia pokontrolnego. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że treść pkt 3 zarządzenia pokontrolnego nie koresponduje z ustaleniami kontroli, bowiem w sprawie nie była sporna okoliczność, że Spółka obsługiwała wymienione w ww. umowach tereny, tj.: miasto B., miasto i gminę C., D., G., J., M., S., W., Z. i C., zaś dopiero z treści Protokołu oraz z odpowiedzi na skargę można wywnioskować, że PWIOŚ zarzuca skarżącej, że przyjmowała odpady również z innych terenów, niż tam wymienione. To zaś nie zostało jednak odzwierciedlone w pkt 3 zarządzenia pokontrolnego. W zakresie pkt 4 zarządzenia sąd wskazał, że nie dopatrzył się opisu sformułowanego tam naruszenia, bowiem z Protokołu nie wynika, w jaki sposób został naruszony przez Spółkę obowiązek sprawdzania przyjmowanych odpadów z danymi zawartymi w kartach ich przekazywania, zaś co do pkt 5 zarządzenia sąd wskazał, że w Protokole nie wyjaśniono również, w jaki sposób skarżąca miałaby naruszyć zasadę bliskości.
Sąd wskazał przy tym, że kontrolowane zarządzenie nie zawiera treści, która pozwoliłaby adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenia są mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tj. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa, doszło do naruszenia ustawowych obowiązków. Reasumując sąd wskazał, że uzasadnienie tego aktu jest pobieżne i niewyczerpujące. Zarówno sentencja, jak i jego uzasadnienie, nie spełniają wymogów proceduralnych. Sąd podkreślił przy tym, że PWIOŚ w sposób niedopuszczalny zawarł odesłanie do treści Protokołu, który nie jest częścią składową zarządzenia pokontrolnego, co skutkowało tym, że dopiero po zapoznaniu się z Protokołem można zorientować się, jakie zarzuty postawiono skarżącej. Nie wynika to natomiast z uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego.
W dniu [...] grudnia 2020 r. PWIOŚ wydał kolejne zarządzenie pokontrolne nr [...], skierowane do Prezesa Zarządu Spółki. Na jego mocy zarządził: (1) zaprzestać przyjmowania i poddawania procesowi odzysku odpadów spoza terenu określonego w decyzji Prezydenta nr: [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: budowa Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w B. (obszar obejmuje następujące gminy: miasto B., miasto i gminę C., miasto i gminę C., gminę D. gminę G., gminę J., miasto i gminę M., miasto i gminę S., miasto i gminę W., miasto i gminę Z.) oraz spoza terenu określonego w umowie o dofinansowanie Projektu pod nazwą: "Zintegrowany system gospodarki odpadami dla aglomeracji b." (dalej: "Projekt") nr [...] z dnia [...] października 2011 r. (obszar objęty Projektem obejmuje następujące gminy: miasto B., miasto i gminę C., miasto i gminę C., gminę D., gminę G., gminę J., miasto i gminę M., miasto i gminę S., miasto i gminę W., miasto i gminę Z.); (2) objęcie nadzorem strumieni odpadów przyjmowanych przez L.; (3) zaprzestanie naruszania zasady bliskości wynikającej z u.o. W odniesieniu do każdego z ww. punktów wskazano termin realizacji: działalność ciągła.
W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że na podstawie przedłożonej przez Spółkę dokumentacji ustalono, że prowadzony przez nią Zakład Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w B. (dalej: "ZUOK") w okresie od 2015 r. do 2018 r. oraz od [...] stycznia do.. kwietnia 2019 r. poddał procesowi odzysku R1 odpady od podmiotów, których siedziby znajdują się poza terenem określonym w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ZUOK (dalej: "decyzja środowiskowa") oraz w umowie o dofinansowanie Projektu pod nazwą: "Zintegrowany system gospodarki odpadami dla aglomeracji b." nr [...] z dnia [...] października 2011 r. ("dalej umowa o dofinansowanie"), co stanowiło naruszenie warunków decyzji środowiskowej. Część tych podmiotów posiadała natomiast siedziby poza regionem centralnym województwa podlaskiego.
Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że decyzja środowiskowa ma charakter sui generis rozstrzygnięcia wstępnego wobec przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia, a jej zapisy wiążą organy przy wydawaniu kolejnych decyzji. Skoro zatem decyzja ta precyzuje obszar obsługiwany przez ZUOK, to zapis ten ogranicza terytorialnie działalność Spółki w zakresie przyjmowania odpadów. Obszar ten został ponadto określony analogicznie w umowie o dofinansowanie, a także w uchwale Rady Miejskiej B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w sprawie powierzenia Spółce zadań własnych Gminy B. (Dz.Urz.Woj.Podl....; dalej: "uchwała RM"). Organ stwierdził przy tym, że zarówno decyzja środowiskowa, jak i umowa o dofinansowanie są dokumentami ściśle związanymi z gospodarką odpadami, której to działalności dotyczyła przeprowadzona kontrola.
Organ stwierdził ponadto brak nadzoru nad strumieniem odpadów przyjmowanych przez L., co zakwalifikował jako naruszenie art. 160 ust. 2 pkt 2 u.o. Powołał się w tym względzie na zeznania A. P. będącej wiceprezesem zarządu L., która wskazała, że zawierane przez Spółkę umowy na przyjęcie odpadów pochodzenia komunalnego, spoza Gminy B. i gmin partnerskich, nie precyzują miejsca pochodzenia dostarczanych odpadów, zaś pochodzenie odpadów wpisywane w dokumentach ewidencyjnych oparte jest na deklaracji przewoźników wykonujących transport odpadów i nie podlega weryfikacji.
Ponadto potwierdziła ona, że Spółka przyjmowała do zagospodarowania odpady spoza województwa podlaskiego. Przesłuchany w toku kontroli prezes zarządu L. wskazał natomiast, że nie zna pochodzenia odpadów oznaczonych w wykazie jako: B.". Organ stwierdził przy tym, że realizacja przez L. usług tożsamych z tymi świadczonymi w ramach powierzonych zadań na rzecz gmin określonych w umowie o dofinansowanie, stanowi naruszenie art. 57 rozporządzenia Rady 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1990 (Dz.U.UE L 210/25 z dnia 31 lipca 2006 r.; dalej: "rozporządzenie 1083/2006).
Odnosząc się do ostatniego z dostrzeżonych naruszeń, organ wskazał, że w trakcie kontroli stwierdzono naruszenie zasady bliskości wynikającej z art. 20 ust. 2 u.o. bowiem Spółka w ramach prowadzonego ZUOK poddała procesowi odzysku R1 w latach 2015 – 2018 oraz w okresie od [...] stycznia do [...] kwietnia 2019 r. m.in. odpady od podmiotów spoza obszaru objętego umową o dofinansowanie, co stanowi naruszenie decyzji środowiskowej oraz art. 20 ust. 7 pkt 1 i 2 u.o. zakazującej przetwarzania odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania tych odpadów i z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania tych odpadów, poza obszarem regionu, na którym zostały wytworzone, a także naruszenie art. 3 ust. 1 i 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2018, poz. 1454 ze zm.; dalej: "u.c.p.g."). Organ wskazał, że odpady, które nie mogą być przetworzone w miejscu ich powstania przekazuje się, uwzględniając zasadę bliskości z art. 20 ust. 2 u.o., zaś dopuszczalne ustawowo warunki odstępstwa od tej zasady nie zostały spełnione. L. zaś posiadając wiedzę o pochodzeniu przyjmowanych odpadów, godzi się na nieprzestrzeganie tej zasady.
Skargę na ww. zarządzenie pokontrolne wywiodła do sądu administracyjnego Spółka, zaskarżając je w całości i zarzucając mu:
- I. Naruszenie przepisów prawa procesowego:
- 1) Art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Inspekcji przez wydanie kolejnego zarządzania pokontrolnego w tej samej sprawie, w sytuacji w której przepisy ustawy o Inspekcji wyraźnie wskazują, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne (liczba pojedyncza) do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej, w tej sprawie zaś WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 października 2020 r. (II SA/Bk 418/20) uchylił zarządzenie pokontrolne z dnia 23 kwietnia 2020 r. w zakresie pkt. 3, 4 i 5; w obrocie prawnym pozostało więc zarządzenie pokontrolne z dnia 23 kwietnia 2020 r. w zakresie punktów 1 oraz 2; skarżone zarządzenie pokontrolne z dnia [...] grudnia 2020 r. w żaden sposób nie odnosi się do poprzedniego zarządzenia, nie można również przyjąć że stanowi jego uzupełnienie ze względu na wyłączenie przepisów postępowania administracyjnego dopuszczających m.in. uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia, co czyni skarżone zarządzanie pokontrolne bezskutecznym - jako wydane w sprawie już rozstrzygniętej bez jednoczesnej procesowej możliwości uzupełniania poprzednio wydanego zarządzenia;
- 2) Art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Inspekcji przez wydanie zarządzenia odmiennego w zakreślę pkt 1 od poprzedniego zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] kwietnia 2020 r., w sytuacji w której nie zmieniły się ustalenia kontroli, w oparciu o które organ wydał oba zarządzania pokontrolne, a nieograniczona czasem możliwość zmiany treści tych zarządzeń uniemożliwia Spółce ciągłe realizowanie powierzonych zadań użyteczności publicznej i wykonywanie zawartych umów, co jest także nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności nakazującą organom działanie na podstawie i w granicach prawa;
- 3) Art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Inspekcji przez nałożenie w pkt 1 obowiązku z terminem realizacji jako: "ciągły" w sytuacji, gdy umowa o dofinansowanie jest ograniczona czasowo, a okres trwałości Projektu kończy się po upływie 5 lat od daty, w której doszło do łącznego spełnienia warunków wskazanych w § 16 umowy o dofinansowanie (co jest prognozowane na [...] grudnia 2021 r.), co czyni niemożliwym i sprzecznym z prawem określony przez organ obowiązek;
- 4) Art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Inspekcji przez wydanie zarządzenia pokontrolnego, którego uzasadnienie pkt 3 jest sprzeczne z zarządzeniem określonym w pkt. 1;
- 5) Art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Inspekcji przez wydanie zarządzenia pokontrolnego, którego treść w zakresie pkt 2 i 3 nie pozwala na ustalenie, jakiego rodzaju działania mają być podjęte, by zaprzestać rzekomych naruszeń, co przy jednoczesnym braku wykazania tych naruszeń w protokole pokontrolnym czyni je bezskutecznym.
- II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
- 1) Art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283; dalej: "ustawa środowiskowa"), przez nakazanie w pkt 1 zarządzenia, zaprzestania przyjmowania i poddawania procesowi odzysku odpadów spoza terenu określonego w decyzji środowiskowej, podczas gdy w decyzji tej nie zawarto w sposób wiążący ograniczenia terytorialnego w zakresie przyjmowania odpadów;
- 2) Art. 2 ust. 1 pkt. 1 lit. 1 ustawy o Inspekcji przez nałożenie na stronę skarżącą w pkt 1 zarządzenia, obowiązku zaprzestania przyjmowania i poddawania procesowi odzysku odpadów spoza terenu określonego w umowie o dofinansowanie, w sytuacji gdy kontrola przestrzegania tejże umowy leży poza zakresem kontroli określonym przepisami prawnymi dotyczącymi formalnoprawnego stanu w zakresie gospodarki odpadami; organ nie był więc w ocenie skarżącej Spółki kompetentny do oceny prawidłowości realizacji tej umowy, czego również dowodzą wyniki kontroli przeprowadzonej przez instytucję posiadającą stosowne w tym zakresie kompetencje, tj. Zespół Kontrolujący Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej;
- 3) Art. 160 ust. 2 pkt. 2 u.o. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Inspekcji przez zarządzenie w pkt 2 zarządzenia podjęcia działań, w celu objęcia nadzorem strumieni odpadów przyjmowanych przez Spółkę, w sytuacji w której w Protokole nie wykazano, by tego rodzaju naruszenia miały miejsce;
- 4) Art. 20 ust. 2 u.o. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji przez nałożenia na Spółkę w pkt 2 zarządzenia obowiązku zaprzestania naruszania zasady bliskości, w sytuacji w której w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym w Protokole nie wykazano naruszenia tej zasady, a w analizowanym kontekście Spółka nie może być traktowana, jako podmiot zobowiązany do przestrzegania zasady bliskości.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości, ewentualnie o stwierdzenie jego bezskuteczności oraz o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci: Informacji Pokontrolnej ([...]) z kontroli doraźnej trwałości Projektu nr [...] pn. "Zintegrowany system gospodarki odpadami dla aglomeracji b." przeprowadzonej w dniach [...] czerwca 2020 r. przez Zespół Kontrolujący Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Informacji Pokontrolnej ([...]) z II Etapu kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniach [...] października 2020 r. w zakresie trwałości projektu [...] pn. "Zintegrowany system gospodarki odpadami dla aglomeracji b.. W uzasadnieniu skargi Spółka zawarła uargumentowanie ww. zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz ustosunkował się do zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II sądu z dnia 31 marca 2021 r., skarga została skierowana do rozpoznania w dniu 15 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa COVID") w zw. z § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, wydanego na podstawie art. 34 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2176).
Art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Zaskarżone zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji, jest aktem z zakresu administracji publicznej o charakterze władczym, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") - od dnia 17 czerwca 2017 r. skarga na ww. akt nie wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Jest to akt wydawany w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, nakładający na jego adresata określone obowiązki, które powinny być sformułowane w sposób precyzyjny i jednoznaczny.
Należy zatem oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie oraz z jakiego powodu, jest mu zarzucane, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i przepisy prawa, doszło do stwierdzenia konkretnego naruszenia, polegającego na sprecyzowanym działaniu lub zaniechaniu, a także w jaki sposób owe naruszenie powinien wyeliminować. W orzecznictwie wskazuje się, że zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego uwarunkowana jest prawidłowym zrekonstruowaniem odnośnej normy indywidualnej (praw i obowiązków), prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, trafnym zidentyfikowaniem niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym oraz wskazaniem adekwatnego działania bądź zaniechania, dzięki któremu wspomniana niezgodność ustanie. Jego część dyspozytywna nie została przez ustawodawcę sprecyzowana, wobec czego - zważywszy na jej istotę i funkcję - należy przyjąć, że podlega ona kształtowaniu a casu ad casum i jest determinowana celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości.
Zarządzenie pokontrolne zasadniczo zorientowane jest prospektywnie (cześć dyspozytywna), ale zawiera też element deklaratywny, tj. stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 września 2019 r., Lex nr 2729668). Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, w której jakikolwiek obowiązek nakładany byłby bez wyjaśnienia jego podstawy faktycznej i prawnej.
W tym względzie zauważyć należy, że uzasadnienie tego aktu musi wskazywać na ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, z którego wynika, z jakich względów organ zastosował określone przepisy prawa, a także stwierdził w działalności jednostki kontrolowanej, konkretne naruszenia, do usunięcia których wezwał w zakreślonym terminie, wskazując na sposób ich usunięcia. Nie jest przy tym wystarczające umieszczenie w uzasadnieniu aktu samych tylko odesłań do ustaleń zawartych w protokole kontroli, bowiem do obrotu prawnego wchodzi ów akt, a nie protokół kontroli. Nie jest również dopuszczalne samo wskazanie na nieprawidłowości oraz naruszonego przepisu prawa, bez jednoczesnego odniesienia do szczegółowych ustaleń protokołu kontroli. W treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego nie mogą znaleźć się zatem jedynie ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot będący adresatem zarządzenia naruszył przepisy prawa.
Skoro bowiem obowiązki nakładane na kontrolowanego w treści aktu, stanowią w istocie konsekwencje nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli, (tj. na podstawie jej ustaleń – vide art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji), jego treść musi korespondować z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., II OSK 3441/18, Lex nr 3019722).
Tymczasem poddane kontroli sądowej zarządzenie pokontrolne nie spełnia wszystkich ww. wymogów.
Przede wszystkim z treści jego pkt 2 nie wynika na jakim konkretnie działaniu polegać ma zalecone objęcie nadzorem strumieni odpadów przyjmowanych przez L. w ramach ZUOK. Nie wynika to również z uzasadnienia zaskarżonego aktu, które ponadto nie spełnia wymogu precyzyjnego opisu stwierdzonego naruszenia oraz naruszonych przepisów prawa. Wywiedzione w tym względzie zarzuty skargi okazały się zasadne. Organ przytoczył bowiem w uzasadnieniu jedynie treść art. 160 ust. 2 pkt 2 lit. a. u,o., który stanowi, że zarządzający spalarnią odpadów lub współspalarnią odpadów, przyjmując odpady do ich termicznego przekształcenia, jest obowiązany (poza obowiązkami wymienionymi w art. 160 ust. 1 u.o.) również do sprawdzenia zgodności przyjmowanych odpadów z danymi zawartymi w karcie przekazania odpadów. W dalszej części uzasadnienia organ opisał treść zeznań osób uprawnionych do reprezentacji L., z których wynika, że miejsce pochodzenia przyjmowanych odpadów nie jest weryfikowane, zaś dane wpisywane w dokumentacji ewidencyjnej oparte są w tym względzie na deklaracji przewoźnika wykonującego transport odpadów, a także zacytował treść swojego pisma z dnia [...] lutego 2020 r. wystosowanego do L., w odpowiedzi na pisemne stanowisko kontrolowanej Spółki przedstawione na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji.
Jakkolwiek z przytoczonych przez organ zeznań oraz cytowanego pisma można wywnioskować, że przedmiotowe naruszenie polegało prawdopodobnie na zaniechaniu przez Spółkę weryfikacji danych zawartych w kartach przekazania odpadów, w kontekście ustalenia, z której gminy pochodziły przyjmowane odpady podlegające przetworzeniu, to trudno jednak stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego aktu zawiera wyczerpujący i precyzyjny opis tego naruszenia, który zostałby oparty na ustaleniach kontroli. Nie wynika bowiem z niego w sposób jednoznaczny na czym owe naruszenie polegało, ani też jakie uregulowania prawne zostały przez L. naruszone.
Co więcej, poza ww. art. 160 ust. 2 pkt 2 lit. a. u.o. uzasadnienie nie odnosi się do jakiejkolwiek regulacji, z której wynikać by miało, że kontrolowane karty przekazania odpadów rzeczywiście zawierały dane dotyczące pochodzenia odpadów, a tym samym, że do ustawowych obowiązków L. należało zweryfikowanie zgodności przyjmowanych odpadów z tymi danymi. Trudno przy tym uznać, aby zacytowanie przez organ treści swojego pisma z dnia [...] lutego 2020 r. stanowiło wyczerpujący opis stwierdzonego naruszenia, skoro jedynym dokumentem miarodajnym dla czynienia ustaleń kontroli jest Protokół (vide: art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji) - nie zawierający jednak ani opisu przedmiotowego naruszenia, ani też powołania naruszonych w tym względzie przepisów prawa (co zostało dostrzeżone przez sąd już na etapie procedowania w sprawie II SA/Bk 418/20). Protokół, poza opisem przeprowadzonych w toku kontroli czynności, zawiera w tym przedmiocie jedynie stwierdzenie, że obowiązkiem L. jest sprawdzenie miejsca pochodzenia wszystkich odpadów pod kątem ich pochodzenia z zagospodarowania odpadów komunalnych, gdyż rodzi to obowiązek przekazania informacji o sposobie zagospodarowania do właściwej gminy (str. 14 Protokołu; kart nie ponumerowano).
Zabrakło tu jednak powołania stosownych regulacji prawnych, które taki obowiązek na L. nakładają, przy czym nie jest w tym względzie wystarczające przytoczenie jedynie art. 160 ust. 2 pkt 2 lit. a. u.o., bowiem z przepisu tego nie wynika, aby na L. ciążył obowiązek zweryfikowania miejsca pochodzenia przyjmowanych do przetworzenia odpadów.
Jeżeli chodzi o zalecenie z pkt 3 zaskarżonego aktu, w ocenie sądu nie precyzuje ono jakiego konkretnego działania oczekuje od Spółki organ. Jakkolwiek z treści uzasadnienia wynika, że dopatrzył się on naruszenia przez L. zasady bliskości z art. 20 ust. 2 u.o., wskutek przyjmowania przez nią do przetworzenia odpadów spoza terenu województwa podlaskiego, mimo tego, że w województwach z których odpady pochodziły istniały instalacje do ich przetwarzania i unieszkodliwiania, to jednak opis stwierdzonego tym zakresie naruszenia, nie został zawarty w Protokole. Jego uszczegółowienie zawarte przez organ w cytowanym piśmie z dnia 24 lutego 2020 r., nie może w tym względzie zastępować ustaleń, które powinny się były znaleźć w Protokole, o czym mowa była wyżej. Wbrew twierdzeniu organu, ustalenia te nie zostały zawarte na stronach 6-11 Protokołu, na których opisano jedynie wykaz odpadów poddanych procesowi odzysku R1 w poszczególnych latach, opisano niezgodności w zakresie prowadzonej przez L. ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów oraz w zakresie udzielonego pozwolenia zintegrowanego (stanowiących przedmiot prawomocnego pkt 1 i 2 zarządzenia pokontrolnego z [...] kwietnia 2020 r.), a także wymieniono podmioty, od których pozyskano w poszczególnych latach odpady do odzysku.
W żadnym miejscu w ww. części Protokołu nie wskazano, że pozyskiwanie odpadów spoza obszaru objętego Projektem stanowiło naruszenie zasady bliskości. Wniosek o naruszeniu tej zasady został zawarty jedynie w ustaleniach końcowych Protokołu (str. 17), jednakże nie wskazano tam, na czym naruszenie owej zasady polegało.
Podkreślić należy, że zarządzenie pokontrolne jest wydawane w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia prawa. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli przez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej, do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. W związku z powyższym powinno ono precyzować sposób wyeliminowania stwierdzonych naruszeń oraz zawierać ich wyczerpujący opis, z powołaniem naruszonych regulacji obowiązujących kontrolowany podmiot, w taki sposób, aby mógł się on do nich skutecznie dostosować.
W tym względzie zauważyć również należy, że zakres kontroli sądowej nie pozwala na rozstrzygnięcie przez sąd sporu między Spółką a organem co do faktycznego zaistnienia ww. naruszeń. Sprowadza się ona bowiem do zbadania, czy kontrola została przeprowadzona przez właściwy organ, a także czy treść aktu koresponduje z ustaleniami zawartymi w Protokole oraz czy znajduje oparcie w przepisach prawa. W postępowaniu tym sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. bowiem postępowanie kontrolne nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. W ramach tego postępowania działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane, zaś przepisów k.p.a. nie stosuje się. Normatywnym punktem odniesienia do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, są natomiast przepisy ustawy o Inspekcji - przede wszystkim art. 2 tej ustawy, który określa zakres zadań kontrolnych Inspekcji Ochrony Środowiska, a także przepisy rozdziału 3, regulujące sposób ich wykonywania.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a., b. i l. ustawy o Inspekcji do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy, m.in.: kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w zakresie przestrzegania: przepisów o ochronie środowiska, decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przepisów u.o., a także kontrola przestrzegania przepisów u.p.c.g. (art. 2 ust. 1 pkt 1a ustawy o Inspekcji) oraz wykonywanie innych zadań określonych odrębnymi przepisami (art. 2 ust. 1 pkt 18 ustawy o Inspekcji). Jakkolwiek sprecyzowany w Protokole zakres kontroli, której poddana została Spółka, posiada odpowiednie podstawy prawne (kontrola dotyczyła przestrzegania przepisów u.o. – str. 2 Protokołu), to jednak ma rację strona skarżąca kiedy wskazuje, że do ustawowych kompetencji PWIOŚ nie należy weryfikacja wywiązywania się przez kontrolowany podmiot z postanowień umownych, ani też prawidłowość realizacji zadań publicznych, które na ten podmiot zostały nałożone w trybie powierzenia.
Tym samym uprawnienie organu do wydania zarządzenia pokontrolnego nie obejmuje możliwości nakazania kontrolowanemu podmiotowi działań ukierunkowanych na wywiązywanie się z obowiązków umownych, lub powierzonych mu zadań publicznych, de facto skonkretyzowanych również umownie (umową wykonawczą). Weryfikacja wywiązywania się przez sygnatariusza umowy z jej postanowień należy zaś do sfery cywilnoprawnej, a ewentualne naruszenia eliminowane są środkami w tej umowie opisanymi lub ustawowymi. Materia ta nie stanowi jednak przedmiotu zainteresowania PWIOŚ, który nie posiada uprawnienia do weryfikacji prawidłowości wywiązywania się podmiotu kontrolowanego z postanowień umownych oraz wyciągania względem niego konsekwencji prawnych, w przypadku stwierdzenia ich naruszeń. PWIOŚ nie jest bowiem stroną żadnej z powołanych w zarządzeniu umów, ani też instytucją uprawnioną do kontroli Projektu (a co więcej do stwierdzania naruszeń przepisów rozporządzenia 1083/2006, które nie zostało wymienione w katalogu art. 2 ustawy o Inspekcji).
Jakkolwiek PWIOŚ przysługuje uprawnienie do kontroli podmiotów korzystających ze środowiska w zakresie przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska, to jednak celem przedmiotowej kontroli nie była weryfikacja prawidłowości przestrzegania przez L. warunków decyzji środowiskowej. Również w tym względzie PWIOŚ wyszedł więc poza zakres kontroli, który samy wyznaczył. Na marginesie zauważyć należy, że trudno przy tym stwierdzić, że decyzja środowiskowa nakłada na L. obowiązek obsługiwania jedynie regionu opisanego w pkt I ppk 1 tej decyzji, bowiem wymienione tam warunki i nałożone obowiązki takiej dyspozycji nie zawierają. Region ten został tam wymieniony jedynie na potrzeby opisu rodzaju i miejsca realizacji przedsięwzięcia.
W konsekwencji wszelkie poczynione przez organ ustalenia co do naruszenia przez L. zapisów umowy o dofinansowanie, uchwały powierzającej Spółce zadania własne Gminy B. z zakresu odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, czy decyzji środowiskowej, wykraczają albo poza ustawowy zakres kompetencji PWIOŚ, albo poza zakres kontroli, której została poddana Spółka. Zgodzić się przy tym należy z organem, że dokonując kontroli gospodarki odpadami organ może sprawdzać całość dokumentacji związanej z tym zagadnieniem, jednakże nie można tracić z pola widzenia, że ustalenia kontroli oraz nakładane zarządzeniem pokontrolnym obowiązki, nie mogą wykraczać poza ustawowe kompetencje organu dokonującego tej kontroli oraz poza jej zakres. Te zaś powinny były w niniejszej sprawie skupiać się wyłącznie na przestrzeganiu przez L. przepisów u.o., bowiem w ten właśnie sposób zawężono zakres kontroli.
W konsekwencji sąd stwierdził, że sformułowane w pkt 1 zarządzenia pokontrolnego zalecenie nie miało podstawy prawnej, zaś ustalenia, na których zostało oparte, wykraczały poza uprawnienia PWIOŚ lub nie mieściły się w wyznaczonym normatywnie zakresie przeprowadzonej kontroli.
W tym stanie rzeczy sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 uchylił zaskarżony akt, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego od PWIOŚ w łącznej kwocie 697 zł, orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. Na kwotę tą składa się: uiszczony przez skarżącą Spółkę wpis sądowy w wysokości 200 zł (k. 63), opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k.
17) oraz kwota 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).