Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 88 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020r. poz. 55 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej N. przy ul. C. w Ł., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] lutego 2020r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej za zniszczenie 3 szt. drzew gatunku topola balsamiczna, rosnących na nieruchomości, oznaczonej nr geod. [...], położonej w Ł., przy ul. C.. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...]Burmistrz Ł. wymierzył Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. C. w Ł., administracyjną karę pieniężną o łącznej wysokości 103 465,77 zł za zniszczenie 3 szt. drzew gatunku topola balsamiczna (pkt 1). Jednocześnie decyzją tą, zgodnie z art. 88 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r, poz. 627), zwanej dalej ustawą, odroczył termin płatności kary na okres 3 lat (pkt 3), pod warunkiem stwierdzenia odtworzenia korony drzewa.
W dniu 29 listopada 2018 r., Burmistrz Ł. wszczął z urzędu postępowanie w celu ustalenia, czy zniszczone drzewa zachowały żywotność lub odtworzyły korony, zawiadamiając o tym strony. Następnie w dniu 7 grudnia 2018 r., w obecności członków zarządu ww. Wspólnoty oraz biegłego, przeprowadził oględziny przedmiotowych drzew. Biegły z zakresu oceny drzew przedłożył do organu w dniu 17 grudnia 2018 r. ekspertyzę dendrologiczną, z której wynikało, że nieprawidłowo przeprowadzona podcinka drzew w 2015 roku zwiększyła efektywność fitopatogenów, co w efekcie spowodowało obumieranie drzew.
W dniu 30 lipca 2019 r. zarząd Wspólnoty zwrócił się o ponowną ocenę stanu drzew, wskazując, że jedno z drzew odbudowało koronę. Na tej podstawie organ zlecił wykonanie dodatkowej ekspertyzy dendrologicznej z zakresu oceny stanu zdrowotnego kontrolowanych drzew. W dniu 6 września 2019 r. odbyły się oględziny z udziałem biegłego i stron, a w dniu 17 września 2019 r. biegły przedstawił ekspertyzę dendrologiczną z której wynikało, że tylko jedno drzewo gatunku topola balsamiczna odbudowało koronę zachowując żywotność na jednym konarze.
W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, Burmistrz Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2020r., nr OŚ.6130.25.2015, działając na podstawie art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie (t.j. Dz.U. z 2020r., poz.
55) przyrody umorzył w części administracyjną karę pieniężną w wysokości 24 579,84 zł za zniszczenie 1 szt. drzewa gatunku topola balsamiczna, która zachowała żywotność, wymierzonej Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. C. w Ł. decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] (pkt 1); oraz orzekł o pobraniu należności z tytułu decyzji Burmistrza Ł. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. za zniszczenie 2 szt. drzew gatunku topola balsamiczna w kwocie 78 885,93 zł rosnących na działce o nr. geod. [...] przy ul. C. (pkt 2).
W uzasadnieniu tejże decyzji organ opisał szczegółowo przebieg postępowania, w szczególności postępowania dowodowego, wskazał przepisy i ustalenia faktyczne, które przyjął jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. C. w Ł., w części dotyczącej poboru należności z tytułu decyzji Burmistrza Ł. z dnia 2 sierpnia 2015 roku, tj. w zakresie punktu 2 zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania Wspólnota Mieszkaniowa wskazała m.in., że skarżona decyzja jest obarczona oczywistym błędem w ustaleniach faktycznych. W odwołaniu przyznano, że dokonano wprawdzie prac pielęgnacyjnych 3 topoli znajdujących się na terenie działki Wspólnoty, tym niemniej, jak podkreślono, prace pielęgnacyjne zostały dokonane przez podmiot zajmujący się pielęgnacją drzew i krzewów.
Ponadto w okresie od dokonania ogławiania drzew do dnia wszczęcia postępowania, w sprawie umorzenia kary administracyjnej, doszło do regeneracji jednego z drzew, a także dalszego obumierania pozostałych drzew. Za istotne Wspólnota uznała również to, że żadna z ekspertyz dołączonych do akt sprawy nie przesądziła, iż wyłączną przyczyną zahamowania odradzania się drzew był przeprowadzony proces ogławiania. W ocenie Wspólnoty opinie wskazują na szereg czynników, które mogły wpłynąć na zatrzymanie procesu regeneracji roślin. Jedną z przyczyn mogło być ogławianie drzew, przy czym nie musiała być to przyczyna wyłączna.
Ponadto z samych ekspertyz można wyprowadzić wniosek, że nawet w wypadku nieprzeprowadzenia procesu ogławiania mogło dojść do unicestwienia drzew w wyniku normalnego wzrostu i rozwoju, a w szczególności za sprawą pasożytów i chorób występujących na przedmiotowych drzewach. Istotnym przy tym jest również fakt, że same czynności ogławiania drzew są czynnościami standardowej pielęgnacji i nie sposób założyć lub też przyjąć z góry, że dokonania obcięcia gałęzi może automatycznie spowodować obumieranie drzewa. Wspólnota zleciła dokonanie tych czynności podmiotowi profesjonalnemu, który zajmował się przycinaniem drzew, zatem zakładała, że czynności te zostaną wykonane prawidłowo. Wspólnota zarzuciła również, iż organ I instancji nie przeprowadził dowodów mających na celu ustalenie, czy obumieranie topoli po procesie ogławiania mogło nastąpić z przyczyn niezależnych od ukaranego w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie nie potwierdza w sposób jednoznaczny, że proces obumierania był spowodowany wyłącznie przez Wspólnotę.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności powołało art. art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, wskazując, że umorzenie nałożonej kary uzależnione jest od zachowania żywotności drzewa lub krzewu albo odtworzenia korony po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o odroczeniu terminu płatności kary stała się ostateczna. W sytuacji niezachowania żywotności, kara jest umarzana wyłącznie w przypadku, gdy niezachowanie żywotności nastąpiło z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.
Odwołując się do okoliczności przedmiotowej sprawy Kolegium za sporny przyznało stan zdrowotny drzew z grupy topoli balsamicznych zniszczonych na skutek niewłaściwie przeprowadzonych zabiegów pielęgnacyjnych rosnących na nieruchomości o nr geod. [...]. Celem zaś ustalenia powyższej kwestii organ dopuścił i przeanalizował sporządzone w toku postępowania pierwszoinstancyjnego dwie opinie (ekspertyzy) dendrologiczne. W pierwszej opinii z dnia 14 grudnia 2018 r. biegły dr inż. W. S/ stwierdził, że drzewa te nie wykazują wystarczającej zdolności życiowych aby odtworzyć korony i w pełni, prawidłowo prowadzić procesy życiowe. Przeprowadzone przycięcia koron (ogłowienie zupełne) doprowadziło do zwiększenia agresywności fitopatogenów, a w rezultacie ich zamarciem. Ze względu na stan kondycyjny drzew, zdiagnozowane objawy drzewa należy uznać za zamarłe i przeznaczyć do wycinki. Podobne wnioski Kolegium wyprowadziło z opinii biegłego T. K. z dnia [...] września 2019 r., potwierdzającej, że wykonane na trzech drzewach ogłowienie spowodowało, że dwa z nich całkowicie obumarły.
Biorąc zaś pod uwagę lokalizację drzew, ich obecny stan i kondycję biegły zalecił ich pilne usunięcie (razem z 2 sąsiadującymi topolami) zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podsumowując wnioski z powołanych opinii Kolegium doszło do jednoznacznej konkluzji, że w wyniku przeprowadzonego przez Wspólnotę zabiegu ogłowienia trzech drzew gatunku topola balsamiczna rosnących na działce o nr geod. [...], dwa z nich zostały zniszczone (obumarły) i tylko jedno odbudowało koronę zachowując żywotność na jednym konarze. Z podanych względów Kolegium podzieliło rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzając, że kwota podlegająca pobraniu odpowiada wysokości kary nałożonej za zniszczenie drzew, które nie zachowały żywotności, tj. 2 szt. drzew gatunku topola balsamiczna w kwocie 78 885,93 zł.
Końcowo SKO zwróciło uwagę, że wykonane na drzewach ogłowienie, nie jest zabiegiem pielęgnacyjnym, albowiem wskutek tego zabiegu doszło do całkowitego zniszczenia koron, a same drzewa zostały okaleczone nieodwracalnie. Potwierdza to przeprowadzone na zlecenie Kolegium dodatkowe (uzupełniające) postępowanie dowodowe, (tj. dokonanie z udziałem strony oględzin /oraz sporządzenie dokumentacji zdjęciowej/ przedmiotowych drzew, znajdujących się na ww. nieruchomości, w celu oceny ich stanu), które jednoznacznie wykazało, że jedno drzewo wypuściło gałęzie oraz liście na jednym konarze, natomiast na dwóch pozostałych drzewach brak jest odrastających od korony nowych gałęzi i liści.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła skarżąca Wspólnota zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 87a ust. 6 w zw. Z art. 83f ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2020, poz. 55 ze zm.), zwanej dalej "u.o.p." poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i obciążenie Wspólnoty Mieszkaniowej karą za zniszczenie drzew, podczas gdy prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów doprowadziłoby do przekonania, iż odpowiedzialność Wspólnoty za usunięcie gałęzi jest tu wyłączona bowiem, drzewa rosły na nieruchomości ukaranej, a gałęzie zostały usunięte bez związku z prowadzeniem działalności gospodarczej;
- 2) art. 88 ust. 2 u.o.p. poprzez jego wadliwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i obciążenie karą za zniszczenie drzew Wspólnotę, podczas gdy firma Z.U.H. M. M. L. wykonując prace pielęgnacyjne wykroczyła poza zakres zlecenia i bez zgody właściciela dokonała podcięcia gałęzi w sposób nadmierny doprowadzając do jego ogłowienia;
- 3) art. 88 ust. 7 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie i pobranie od Wspólnocie Mieszkaniowej kary za zniszczenie drzew, podczas gdy z opinii dendrologicznej wynika, iż drzewa były chore, już przed wykonaniem zabiegu ścięcia konarów toczyły je choroby typu grzyby pasożytnicze a dodatkowo kondycja drzew była osłabiona ze względu na duże zagęszczenie gleby wokół nich, a zatem można stwierdzić, iż ich obumarcie nastąpiło z przyczyn niezależnych od ukaranego a zatem wymierzona kara za usunięcie dwóch drzew powinna być umorzona;
- 4) art. 89 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249) oraz w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045), poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i obciążenie Wspólnoty karą za zniszczenie 2 szt. drzew gatunku topola balsamiczna w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu o której mowa w art. 84 ust. 1 u.o.p., w sytuacji gdy zmianie uległa treść art. 89 ust. 1 u.o.p. w zakresie wysokości kary za uszkodzenie drzewa poprzez jej obniżenie do dwukrotności opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, a zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 zmieniającej ustawę o ochronie przyrody oraz o lasach z 16 grudnia 2016r., i art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej ustawę o samorządzie gminnym z 25 czerwca 2015 r., do postępowań wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną - w odniesieniu do kary za przewinienie z art. 88 u.o.p. stosuje się przepisy względniejsze w zakresie wysokości kary;
- 5) art. 89 ust. 1 u.o.p w zw. z art. 84 ust. 1 u.o.p., art. 85 ust. 1 i ust. 4B u.o.p. i Załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wysokości opłat za usunięcie drzew i krzewów z dnia 3 lipca 2017 r. (Dz. U. Z 2017 r., poz. 1330), w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249) oraz w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045), polegające na obciążeniu Wspólnoty karą za zniszczenie 2 szt. drzew gatunku topola balsamiczna w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu o której mowa w art. 84 ust. 1 u.o.p., a której wysokość ustala art. 85 u.o.p. Wraz z rozporządzeniem wykonawczym, w sytuacji gdy zmianie uległ sposób naliczania opłaty za usuwanie drzew lub krzewów, wskazany w Załączniku nr 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wysokości opłat za usunięcie drzew i krzewów z dnia 3 lipca 2017 r., a zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 zmieniającej ustawę o ochronie przyrody oraz o lasach z 16 grudnia 2016 r., i art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej ustawę o samorządzie gminnym z 25 czerwca 2015r., do postępowań wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną - w odniesieniu do kary za przewinienie z art. 88 u.o.p. stosuje się przepisy względniejsze w zakresie wysokości kary;
- 6) art. 89 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 3a), 86 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 85 ust. 1 pkt 1), 4) i 5) u.o.p. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. przez jego niezastosowanie, podczas gdy na gruncie obecnie obowiązujących przepisów Skarżąca nie powinna uiszczać kary za zniszczenie drzew, które było posadowione na jej nieruchomości, a dodatkowo stanowiło zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i budynków, ruchu drogowego a na jego usunięcie nie było wymagane zezwolenie.
Pełnomocnik skarżącej Wspólnoty zarzucił zaskarżonej decyzji także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- I. art. 7, art. 7a, art. 75 ust. 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia zaistnienia faktu zniszczenia drzew, jak i osób które ewentualnie ponoszą za to odpowiedzialność, tj. nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte orzeczenie. Brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego polegał między innymi na:
- a) pominięciu, iż Wspólnota Mieszkaniowa dokonała zlecenia w zakresie wykonania na przedmiotowych drzewach czynności pielęgnacyjnych polegających na standardowym przycięciu gałęzi drzew mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa budynku oraz przejeżdżających samochodów, natomiast przedmiotem zlecenia nie było wykonanie ogłowienia drzew,
- b) pominięciu, iż prace zostały zlecone profesjonalnemu podmiotowi trudniącemu się wykonywaniem tego rodzaju czynności, który swoje zlecenie miał wykonać zgodnie ze sztuką, nieprzesłuchaniu w tym kierunku osoby dokonującej tych prac, oraz członków zarządu Wspólnoty, braku przeanalizowania załączonej przez Wspólnotę faktury vat,
- c) brak wnikliwej analizy opinii dendrologicznej przygotowanej na potrzeby niniejszego postępowania i pominięcie płynących z niej wniosków, iż drzewa uległy zamarciu nie jedynie z powodu ogłowienia, ale także z uwagi na fakt, iż toczyły je choroby pasożytnicze, a gleba wokół nich była znacznie zagęszczona co osłabiało ich kondycję,
- d) brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu dendrologii w celu ustalenia, czy biorąc pod uwagę fakt, iż drzewa borykały się z licznymi chorobami, były osłabione ze względu na zagęszczenie gleby możliwe jest, że do dnia przeprowadzenia oględzin zamarłyby także, gdyby nie przeprowadzono ich ogłowienia co służyłoby ustaleniu, czy w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia kary ze względu na fakt, iż drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od podmiotu ukaranego,
- e) zaniechanie ustalenia, że usunięcie gałęzi drzewa, nawet powodujące jego uszkodzenie lub zniszczenie dotyczyło drzewa posadowionego na nieruchomości stanowiącej własność ukaranej Wspólnoty i stanowiło prace niezwiązane z celami prowadzenia działalności gospodarczej, tj. czy nie została wypełniona dyspozycja art. 87 a ust. 6 w zw. z art. 83f ust. 1 u.o.p.,
- f) zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wykazania, przy równoczesnym ustaleniu w sposób jednoznaczny przesłanek do umorzenia oraz pobrania opłaty, które przepisy ustawy o ochronie przyrody należy zastosować w tej sprawie, w sytuacji zmiany przepisów dot. ustalenia wysokości kary administracyjnej za zniszczenie drzewa - tj. art. 88, 89 ust. 1, 84 oraz 85 ust.1 i ust. 4b) oraz istnienia przepisów intertemporalnych nakazujących stosowanie przepisów, zgodnie z którymi wyliczona kara jest względniejsza dla ukaranego;
- II. błąd w ustaleniach faktycznych będący wynikiem w/w uchybień proceduralnych, polegający na wadliwym przyjęciu, iż: (1) dwie sztuki drzewa topola balsamiczna uległy zniszczeniu przez Wspólnotę Mieszkaniową w Ł. a nie przez inny podmiot, (2) drzewa uległy obumarciu z przyczyn zależnych od Skarżącej, (3) dokonanie zniszczenia drzew usytuowanych na działce Skarżącej, dla przyczyn niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej stanowi delikt w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody, (4) dokonanie ustaleń w zakresie wysokości kary administracyjnej na gruncie nieobowiązujących w czasie wydania decyzji przez SKO przepisów, mimo że nowe przepisy przewidują względniejszy wymiar kary.
Powołując się na tak skonstruowane zarzuty skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie decyzji SKO z dnia 24 sierpnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] lutego 2020 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco Kolegium zaznaczyło, że w przedmiotowej sprawie okolicznością sporną był stan zdrowotny drzew z grupy topoli balsamicznych, zniszczonych na skutek niewłaściwie przeprowadzonych zabiegów pielęgnacyjnych, a nie kwestia odpowiedzialności Skarżącej za zniszczenie ww. drzew. Stąd też za niezasadne organ uznał podnoszone w skardze zarzuty dot. naruszenia prawa materialnego, kwestionujące odpowiedzialność Skarżącej za zniszczenie ww. drzew.
W ocenie Kolegium decyzja wymierzająca administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew jest ostateczna i nie podlega ocenie w ramach niniejszego postępowania, a zatem nałożona kara nie może być oceniana przez pryzmat powołanych w skardze przepisów przejściowych. Natomiast postępowanie w sprawie umorzenia kary administracyjnej jest postępowaniem odrębnym (następczym) w stosunku do postępowania o wymierzenie kary, a ponadto umorzeniu podlega wyłącznie kara nałożona, czyli wynikająca z ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Za niezasadne SKO uznało również podnoszone w skardze zarzuty kwestionujące wysokość wymierzonej kary pieniężnej za zniszczenie ww. drzew. Kara została bowiem orzeczona w 2015 r. w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy z odroczonym terminem płatności kary.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1267 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola przeprowadzona według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że zachodzą podstawy do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2020r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] lutego 2020r. umarzającą w części administracyjną karę pieniężną w wysokości 24 579,84 zł za zniszczenie 1 szt. drzewa gatunku topola balsamiczna, która zachowała żywotność, wymierzoną skarżącej Wspólnocie decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] sierpnia 2015 r. (pkt 1) oraz orzekającą o pobraniu należności z tytułu decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] sierpnia 2015 r. za zniszczenie 2 szt. drzew gatunku topola balsamiczna w kwocie 78 885,93 zł rosnących na działce o nr. geod. [...]. Organy obu instancji, jako podstawę prawną orzekania w przedmiocie umorzenia administracyjnej kary pieniężnej oraz pobrania należności, wskazały przepisy art. 88 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz.55, z późn. zm.).
W sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] sierpnia 2015 r., wymierzono skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej administracyjną karę pieniężną o łącznej wysokości 103 465,77 zł za zniszczenie trzech drzew, odraczając termin jej płatności na okres 3 lat. W dniu 29 listopada 2018 r. organ powiadomił zaś stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w celu ustalenia, czy zniszczone drzewa zachowały żywotność lub odtworzyły korony, a następnie decyzją z [...] lutego 2020r. (utrzymaną w mocy decyzją z [...] sierpnia 2020r.) orzekł o umorzeniu wymierzonej uprzednio kary pieniężnej za jedno drzewo i pobraniu nałożonej kary za zniszczenie pozostałych dwóch drzew.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przepisy stanowiące podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć, tj. art. 88 i 89 ustawy o ochronie przyrody obejmują zasadniczo dwa postępowania: postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej i postępowanie w przedmiocie zobowiązania do zapłaty całości lub części już wymierzonej kary w przypadku odroczenia terminu jej płatności z powodu możliwości zachowania żywotności drzew i krzewów. Regulacje te, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12, uległy jednak wielokrotnym zmianom. I tak w dniu 28 sierpnia 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o ochronie przyrody dokonana ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045). Zgodnie z jej art. 53 ust. 3 zawierającym przepis intertemporalny, do dotychczas prowadzonych postępowań administracyjnych w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, które nie zostały zakończone decyzją ostateczną przed dniem 28 sierpnia 2015 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów zmienianej ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu nadanym ww. nowelizacją z dnia 25 czerwca 2015 r. byłaby względniejsza.
Skoro więc ustawodawca w art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej z 25 czerwca 2015 r. nakazał dokonać oceny, która kara byłaby względniejsza dla strony dla każdego postępowania objętego art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, to wyliczenie korzystniejszej dla strony kary stanowi przesłankę uzależniającą stosowanie przepisów do niezakończonych postępowań. Tym samym organ administracyjny prowadząc postępowanie w dacie wejścia w życie nowelizacji art. 88 i 89 ustawy o ochronie przyrody dokonanej ww. ustawą nowelizującą z 25 czerwca 2015 r. miał obowiązek dokonać oceny, czy kara pieniężna obliczona na podstawie dotychczasowych przepisów byłaby względniejsza dla strony, czy też względniejszą byłaby kara obliczona na podstawie nowych przepisów. Przy czym, co niezmiernie istotne w kontekście stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, dotyczy to nie tylko postępowania w przedmiocie wymierzenia samej kary pieniężnej, ale także postępowania w przedmiocie zobowiązania do zapłaty już wymierzonej kary z powodu niedochowania żywotności zniszczonych drzew (tak NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2019r.
II OSK 3235/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Analogiczną zasadę wprowadziła kolejna nowelizacja ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r. poz. 2249). Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy, do wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 2017 r. postępowań prowadzonych na podstawie art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody stosuje się przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody w dotychczasowej treści byłaby względniejsza.
Przywołane wyżej rozwiązania przejściowe w stosunku do zmian dokonanych w ustawie o ochronie przyrody, w tym obejmujących w całości przepis art. 88 i art. 89 tej ustawy, nie mogły być, jak zasadnie wskazuje pełnomocnik skarżącej Wspólnoty, pominięte przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, tj. ustaleniu podstaw do umorzenia wymierzonej uprzednio administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew i orzeczenie o umorzeniu lub pobraniu nałożonej kary.
Orzekające w sprawie organy w podstawie prawnej kontrolowanych rozstrzygnięć powołały wprawdzie art. 88 ust.6 u.o.p. w brzmieniu aktualnie obowiązującym, tym niemniej w żaden sposób nie przeanalizowały skutków wynikających z powołanych wyżej nowelizacji. Tymczasem pogłębiona ocena, czy kara naliczona na podstawie nowych przepisów byłaby względniejsza dla strony, czy względniejszą byłaby kara ustalona na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, wydaje się kluczowa dla prawidłowości wydanych decyzji.
Przy czym należy wyraźnie też wskazać, że niniejsze postępowanie nie dotyczy weryfikacji decyzji ostatecznej z dnia 20 sierpnia 2015 r., wydanej na podstawie wówczas obowiązujących przepisów art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, w przedmiocie wymierzenia skarżącej Wspólnocie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie trzech drzew, z jednoczesnym jej odroczeniem. Ustawodawca zarówno w poprzednim stanie prawnym, jak i w obecnym, przewidział natomiast możliwość odroczenia terminu płatności kar wymierzonych jeżeli stopień zniszczenia drzewa nie wykluczał zachowania jego żywotności. Po określonym przez ustawodawcę okresie odroczenia przewidziano również m.in. możliwość umorzenia tej kary po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa, a w przypadku niezachowania żywotności, pobrania nałożonej kary. Niniejsze postępowanie administracyjne dotyczyło właśnie tego drugiego etapu, czyli po upływie okresu odroczenia płatności kary, organ zobowiązany był do sprawy wrócić i na zasadzie obowiązujących przepisów, w zależności od ustalonego stanu faktycznego podjąć stosowne rozstrzygniecie.
W drugim etapie, wydane decyzje są bowiem konsekwencją prowadzenia nowego postępowania administracyjnego, w ramach którego organ dokonuje ustalenia istnienia podstaw do umorzenia nałożonej kary i orzeczenie o umorzeniu lub pobraniu nałożonej kary (art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody). Przy czym kwestie związane z drugim etapem, z woli ustawodawcy, nie zostały uregulowane - co należy podkreślić - w sposób identyczny (tożsamy) sprzed i po nowelizacji przepisów art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody. W sytuacji zatem zmiany przepisów na względniejsze zachodzi bezwzględny obowiązek ich uwzględnienia, co wynika z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.).
Organy, podejmując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, załatwiające sprawę w drugim etapie (wszczętą z urzędu przez organ I instancji), zobowiązane były zatem ustalić, które przepisy ustawy o ochronie przyrody winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. W związku bowiem z treścią art. 4 ust. 2 omówionej powyżej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z 16 grudnia 2016 r., tj. 1 stycznia 2017 r., stosuje się przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza. Uwzględniając powyższą regulację stwierdzić należy, że ustawodawca w sprawach niezakończonych decyzją ostateczną przed 1 stycznia 2017 r., jako zasadę przyjął bezpośrednie stosowanie przepisów nowych.
Jako wyjątek od tej zasady ("chyba, że") ustawodawca dopuścił stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu dotychczasowym, ale tylko w sytuacji, w której kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy w brzmieniu dotychczasowym byłaby względniejsza. Treść art. 4 ust. 2 ustawy z grudnia 2016 r. jednoznacznie wskazuje, że chodzi o przepisy ustawy o ochronie przyrody obowiązujące w danej dacie, czyli wszystkie, a nie jedynie wybrane regulacje tej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem ani organ odwoławczy, ani organ I instancji w wydanych rozstrzygnięciach nie uzasadniły, jakie przepisy powinny mieć w przedmiotowej sprawie zastosowanie. Wprawdzie oba organy powołały się na przepis art. 88 ust. 6 według brzmienia z 2020r., tym niemniej w kwestii orzekania o umorzeniu administracyjnej kary i pobraniu tej kary za zniszczenie drzew, organy nie mogą abstrahować od znaczenia rozwiązań przejściowych i wprowadzających zmiany w przepisach ustawy o ochronie przyrody.
Brak jest też podstaw do przyjęcia wąskiego rozumienia zmian art. 88 ustawy o ochronie przyrody, wprowadzonych omówionymi wyżej nowelizacjami, o co pokusił organ w odpowiedzi na skargę stwierdzając, że orzeczona kara nie może być oceniana przez pryzmat powołanych przepisów przejściowych. W związku bowiem z orzeczoną niekonstytucyjnością art. 88 ust. 1 pkt 2, w sytuacji, gdy z woli ustawodawcy zmianie ulega "cały" art. 88 tej ustawy, nie jest rolą organu bezkrytyczne przyjęcie, że orzeczona decyzją ostateczną administracyjna kara w sztywnej wysokości, w trybie niekonstytucyjnego przepisu, nie może być zmieniona w nowym postępowaniu (po upływie odroczonego okresu płatności), w zakresie orzekania w przedmiocie pobrania kary, w przypadku stwierdzenia braku żywotności zniszczonych drzew (tak też WSA w Opolu w wyroku z dnia 19 września 2017r., sygn. akt II SA/Op 379/17, CBOSA). Zasada trwałości rozstrzygnięć administracyjnych w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie eliminuje zasady praworządności przy rozstrzyganiu w kolejnym etapie nowej sprawy w przedmiocie umorzenia wymierzonej uprzednio administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew i orzeczenie o umorzeniu lub pobraniu nałożonej kary (art. 88 ust. 6 tej ustawy).
Powyższe względy zadecydowały o uchyleniu decyzji organów obu instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie wykazania, przy równoczesnym ustaleniu w sposób jednoznaczny przesłanek do umorzenia oraz pobrania opłaty, które przepisy ustawy o ochronie przyrody należy zastosować w tej sprawie. Ponadto organ powinien także uwzględnić przedstawione powyżej stanowisko sądu w zakresie stosowania art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 88 ust. 2 u.o.p. poprzez jego wadliwe zastosowanie i obciążenie karą za zniszczenie drzew skarżącą Wspólnotę, podczas gdy to firma wykonująca prace pielęgnacyjne wykroczyła poza zakres zlecenia i bez zgody właściciela dokonała podcięcia gałęzi w sposób nadmierny doprowadzając do jego ogłowienia. Jak wynika z art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody administracyjna kara pieniężna nakładana jest na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c. albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.
W kontekście zarzutów skargi podkreślić jednocześnie trzeba, że odpowiedzialność administracyjna za usunięcie drzew bez zezwolenia nie jest oparta na zasadzie winy, lecz ma charakter obiektywny. Oznacza to, że wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary administracyjnej, jest działanie bezprawne, tj. w przedmiotowej sprawie sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Bezprawne usunięcie drzew stanowi zatem delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony, ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 541/16, Lex nr 2104905).
Sąd zgadza się z wyrażonym w uzasadnieniu ww. wyroku twierdzeniem, że za przyjęciem wskazanego poglądu przemawia przede wszystkim to, że ani przepisy u.o.p., ani ogólne normy prawa administracyjnego nie pozwalają wyprowadzić innych przesłanek nałożenia kary za usunięcie drzew niż bezprawność. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, jedynie wykazanie, że wycinka drzew odbyła się poza jakąkolwiek kontrolą i wiedzą właściciela nieruchomości, może być rozważane jako okoliczność egzoneracyjna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r., IV SA/Wa 1078/17, Lex nr 2393400). Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p. oznacza, że wystarczające jest samo wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu, a wycięciem drzew, spowodowanego działaniem posiadacza danej nieruchomości.
Skoro natomiast odpowiedzialność ta została zobiektyzowana, to dla jej oceny nie ma znaczenia, czy posiadacz nieruchomości dokonał wycięcia osobiście, czy też skorzystał w tym zakresie z usług innego podmiotu, zlecając mu dokonanie tej czynności.
Z przytoczonych wyżej względów nie można podzielić tych wszystkich zarzutów skargi, które zmierzają do wykazania, że to nie skarżąca Wspólnota, a firma dokonująca wycinki, powinna ponosić odpowiedzialność administracyjną za bezprawną wycinkę przedmiotowych drzew. Skoro bowiem Wspólnota powierzyła dokonanie wycinki osobom trzecim, odpowiada ona za działania i zaniechania tych osób, jak za działania własne, tym bardziej, że materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do ustalenia, że osoby dokonujące wycinki naruszyły zakres udzielonego im przez skarżącą - zlecenia. Na gruncie art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p. nie ma bowiem znaczenia okoliczność, czy Wspólnota była sprawczynią deliktu, czy posłużyła się osobami trzecimi, ani to, że nie miała zamiaru wycinania przedmiotowych drzew, bowiem usunięcie drzew w rozumieniu przepisu art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p. nie musi być działaniem zamierzonym. Skoro zaś drzewa zostały usunięte przez wykonawcę umowy zawartej ze skarżącą, nie zachodzi w sprawie sytuacja polegająca na usunięciu drzew przez osoby trzecie bez wiedzy i zgody skarżącej Wspólnoty.
W tym stanie rzeczy, sąd orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Wskazana w punkcie 2 sentencji wyroku kwota obejmuje: kwotę 200 zł (wpis od skargi) oraz kwotę 5400 zł i 17 zł - jako koszty zastępstwa procesowego wynikające z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
Końcowo wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenie niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 202 r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829), począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą tutejszego sądu, zostało objęte strefą czerwoną.
Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia). W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści wspomnianego wyżej art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).