Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu odwołania państwa: J. O., G. i K. P., J. i T. S., B. i W. S., J. C. i L. K. – mieszkańców zabudowy szeregowej przy ul. K. J. i ul. R. w Ł., od decyzji [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2004 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego z częścią mieszkalną o pomieszczenia przeznaczone na ciastkarnię (sprzedaż i konsumpcja), biura oraz pomieszczenia pomocnicze towarzyszące projektowanej funkcji, planowanej do realizacji na nieruchomości położonej w Ł. przy A. P. obejmującej działkę nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy:
Pani E. G. wystąpiła w dniu 21 września 2004 r. do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie istniejącego budynku usługowego o pomieszczenia przeznaczone na ciastkarnię (sprzedaż i konsumpcja), biura oraz pomieszczenia pomocnicze towarzyszące projektowanej funkcji, na terenie obejmującym działkę nr [...], położonym przy A. P. w Ł. W dniu 4 października 2004 r. Prezydent Miasta Ł. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Dnia 12 października 2004 r. do organu I instancji wpłynęło pismo mieszkańców zabudowy szeregowej przy ul. K. J. i R. J. O., J. i M. M., B. i W. S., J.i J. C., J. O., K. P., T. S. i L. K., w którym wnoszą sprzeciw wobec planowanej inwestycji. W uzasadnieniu sprzeciwu autorzy pisma stwierdzają, że istniejąca w planowanym do rozbudowy budynku piekarnia powoduje ogromną uciążliwość dla sąsiedniej zabudowy, szczególnie w zakresie komunikacji i hałasu.
Wskazują przy tym na fakty całodobowego parkowania na posesji i uliczce dojazdowej samochodów dostawczych rozwożących pieczywo, ruch tych samochodów oraz samochodów ciężarowych zaopatrujących piekarnię i związany z tym hałas i blokowanie ruchu na uliczce dojazdowej. Sprzeciwiają się także uruchomieniu funkcji konsumpcyjnej ciastkarni z obawy przed ewentualnością wprowadzenia sprzedaży alkoholu.
Pismem z dnia 15 października 2004 r. Prezydent Miasta Ł. wezwał wnioskodawczynię do zapoznania się z wniesionymi zastrzeżeniami i uzupełnienia wniosku o niezbędne wyjaśnienia i dodatkowe informacje.
W odpowiedzi Pani E. G. poinformowała organ, że do końca listopada planuje przeniesienie piekarni do innego obiektu, co spowoduje usunięcie źródeł uciążliwości.
Pismem z dnia 17 listopada 2004 r. Prezydent Miasta Ł. przekazał stronom uzyskane informacje i następnie decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...] listopada 2004 r. ustalił warunki zabudowy dla określonego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi i spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Od tej decyzji Państwo: J. O., G. i K. P., J.i T. S., B. i W. S., J. C. i L. K. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W odwołaniu ponawiają wnoszone wcześniej zarzuty dotyczące uciążliwości istniejącego obiektu, kwestionują ponadto celowość i zasadność rozbudowy wobec zamiaru przeniesienia piekarni do innego obiektu oraz poddają w wątpliwość realizację warunku zobowiązującego inwestora do zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych na terenie własnej działki.
Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zważyło, co następuje:
- - Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
- - Jednocześnie zgodnie z art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepisy odrębne, o których mowa w tym artykule, to regulacje prawne dotyczące ograniczeń w zabudowie terenów objętych na ich podstawie różnymi formami ochrony (środowisko przyrodnicze, rezerwaty przyrody, parki narodowe i krajobrazowe, lasy, wody, tereny uzdrowiskowe, zabytki itp. oraz autostrady i drogi krajowe).
- - W ocenie Kolegium rozpatrywane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie wymienione wyżej warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy i nie narusza przepisów odrębnych.
- - Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów Kolegium uznało, że mogą być one skutkiem niewłaściwego użytkowania istniejącego obiektu, a przede wszystkim drogi dojazdowej do nieruchomości, na której obiekt funkcjonuje. Domniemanie dalszego nieprawidłowego użytkowania obiektu nie może być powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy. Proponowana rozbudowa obiektu zgodnie z wnioskiem i warunkami określonymi w zaskarżonej decyzji nie spowoduje zwiększenia jego uciążliwości dla otoczenia.
Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., wnieśli ponownie: W. S., K. P., J. C., J. O., T. S. i L. K. Po wezwaniu skarżących do uznania wpisów sądowych od skargi, wpis taki uiścił jedynie skarżący K. P., dlatego też skargi pozostałych skarżących zostały odrzucone postanowieniem Sądu z dnia [...] kwietnia 2005 r.
W skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów K.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi następujące zarzuty:
- 1. Inwestycje, dla której – na wniosek Pani E. G. – ustalono warunki zabudowy nie jest zgodna z wnioskiem.
Organ I instancji, pomimo określenia funkcji budynku we wniosku i załączniku graficznym pomija określenie funkcji istniejącego budynku w zawiadomieniu nr [...] z dnia [...].10.2004 r. o wszczęciu postępowania i możliwości złożenia zastrzeżeń. Analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, w której arch. A. Z. określił funkcję istniejącej zabudowy, odmiennie niż we wniosku, jako usługowo-mieszkalną została wykonana już po wniesieniu przez nas zastrzeżeń i w związku zostaliśmy pozbawieni możliwości wypowiedzenia się w sprawie tych ustaleń. naruszono więc art. 10 § 1 K.p.a.
- 2. Treść zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), a mianowicie:
- - § 2 pkt 3 wskazuje, że określając cechy zabudowy i zagospodarowaniu terenu należy rozważyć w szczególności m. in. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (intensywność wykorzystania terenu), gabarytów, w tym szerokości elewacji frontowej, w powiązaniu z zagospodarowaniem działek sąsiednich (w przypadku planowanej rozbudowy wartości te znacznie odbiegają od istniejących na sąsiednich działkach). Elementy zostały pominięte przez organ obu instancji, pomimo uwag na ten temat zawartych w zastrzeżeniu i odwołaniu;
- - § 2 pkt 6 stanowi, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji powinny zostać zapisane z określeniem wymaganej ilości miejsc parkingowych. W decyzji stwierdzono jedynie, że rozbudowa usług wymaga zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, nie dokonując, pomimo wnoszonych zastrzeżeń, jakiejkolwiek analizy w tym zakresie i nie wymieniając jakichkolwiek konkretnych rozwiązań;
- - § 2 pkt 7 dotyczący ustalenia wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich został zdaniem skarżących również naruszony, ponieważ nie określono warunków, jakie spełnić musi inwestycja, aby dostęp do drogi publicznej, z której korzystają wszyscy mieszkańcy zabudowy szeregowej nie był ograniczony. Decyzja nie określa również wymagań w zakresie innych uciążliwości, jakie spowoduje wprowadzenie dodatkowych usług. Zawarte w decyzji stwierdzenie, że inwestor ma zapewnić "prawidłowe funkcjonowanie ulicy i ciągu pieszego" powinno być poparte rozwiązaniami wskazanymi we wniosku i nałożonymi w decyzji o warunkach zabudowy.
Celem decyzji jest ustalenie warunków, które mogą stać się podstawą do zaprojektowania inwestycji. Decyzja, która została wydana w przedmiotowej sprawie zawiera tylko elementy, które dopasowano do koncepcji inwestora bez uwzględnienia innych możliwości.
3. Organ pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowym postępowaniu nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji, nie odnosząc się do tego stwierdzenia, powołuje się na w/w przepis i dowodzi w uzasadnieniu, że został on spełniony. Należy zatem przyjąć, że organ I instancji nie przeprowadził należycie postępowania administracyjnego, ponieważ nie rozważył wielu istotnych dla skarżących zagadnień. Z uzasadnienia decyzji SKO można wnioskować, że spełnienie warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 zostało zbadane w postępowaniu odwoławczym organu II instancji. W takim przypadku rażąco naruszono przepis art. 15 K.p.a. nie zachowując zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
4. Skarżona decyzja narusza ponadto art. 8 i 9 K.p.a., ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do najbardziej istotnych zarzutów zawartych w odwołaniu, a oba organy za najwłaściwsze i wystarczające dla wyjaśnienia naszych wątpliwości uznało stwierdzenia zawarte w piśmie pani E. G. z dnia 25.10.2004 r. Treść tego pisma w uzasadnieniach obu decyzji traktuje się jako "uzupełnienie wniosku o niezbędne wyjaśnienia i dodatkowe informacje", co wydaje się niedopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoją argumentację w sprawach merytorycznych i wniósł o oddalenie skargi. Organ nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 10 § 1 K. p.a.) i naruszenie to mogło mieć – zdaniem Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z przepisem art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest jedynie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 K.p.a.). Okoliczności takie nie zachodziły przy wydawaniu decyzji w rozpoznawanej sprawie, a pomimo to organy obu instancji wydały swoje decyzje z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a.
W konsekwencji przed wydaniem decyzji przez organ I instancji strony nie mogły się ustosunkować do tak istotnego materiału sprawy, jakim jest "Analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu".
Do stron zostało wprawdzie skierowane pismo wyjaśniające z datą 17.11.2004 r. jednakże tego samego dnia – 17.11.2004 r. – wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Trudno więc uznać, aby skarżącym zapewniono możliwość wypowiedzenia się co do tego materiału.
Organ odwoławczy, miast naprawić błąd organu I instancji, także nie powiadomił stron o możliwości ustosunkowania się do materiału sprawy, przed wydaniem decyzji odwoławczej, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.
Sąd uchylając zaskarżone decyzje, ze względu na naruszenie przepisów postępowania art. 10 § 1 K.p.a., nie ustosunkowuje się do merytorycznych zarzutów dotyczących ustaleń poczynionych przez organy administracji. Ocena tych zarzutów jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy ustalenia zostaną poczynione w postępowaniu prowadzonym z zapewnieniem stronom ich procesowych uprawnień.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).