Uzasadnienie
W. Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej wewnętrznej z placem manewrowym i zatoką postojową, budowie stacji kontenerowej pomiarowej oraz budowie jednej elektrowni wiatrowej na działkach nr geod. [...] i [...] we wsi S. gm. S. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], Burmistrz S. odmówił ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, opierając swoje rozstrzygniecie na przepisach art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 w zw. z art. 52 ust. 1, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Inwestor złożył odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi
I instancji naruszenie prawa poprzez błędne przyjęcie, iż niespełnione zostały konieczne warunki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja ta winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na wadliwy tryb, przyjęty przez organ I instancji, który rozpatrując sprawę, nie zbadał jej pod kątem dyspozycji art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 oraz w zw. z art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis art. 50 ust. 1 ustawy nakazuje dla inwestycji celu publicznego, o ile dla danego terenu nie ma uchwalonego planu miejscowego, stosowanie trybu wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ wskazał, iż zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, przedsięwzięcia (w przedmiotowej sprawie - budowa elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą) mające na celu wykorzystanie odnawialnych źródeł energii do produkcji energii, służą ochronie środowiska.
Zatem na zasadzie art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, budowa elektrowni wiatrowej jest celem publicznym i powinna być lokalizowana w trybie art. 50 - art. 58 ustawy. Organ odwoławczy zauważył, że wniosek inwestora wskazywał na tryb warunków zabudowy, jednak organ l instancji winien, zgodnie z art. 6 i art. 9 k.p.a., poinformować wnioskodawcę o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Na powyższą decyzję skargę złożył Pan L. G., podnosząc zarzut błędnej interpretacji art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. działając na zasadzie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w trybie autokontroli uwzględniło skargę, uchyliło własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że analiza orzecznictwa sądownictwa administracyjnego skłania do uznania twierdzenia skarżącego, iż budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego, gdyż elektrownia wiatrowa sama w sobie nie chroni środowiska - jej celem jest produkcja energii elektrycznej w technologii mało obciążającej środowisko.
Natomiast rozpatrując odwołanie inwestora od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, organ odwoławczy stwierdził, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie została zabudowana ani zagospodarowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, W. Sp. z o. o. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniosła o uchylenie decyzji autokontrolnej z dnia [...] lipca 2010 r. Skarżąca Spółka zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. naruszenie przepisów proceduralnych: art. 110 (zasada związania organu administracyjnego wydającego decyzję tą decyzją) i art. 139 (zakaz reformationis in peius) k..p.a. oraz art. 54 § 2 i § 3 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zdaniem Kolegium, zarzut naruszenia art. 110 k.p.a. jest bezpodstawny, gdyż art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy przez sąd, jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 110 k.p.a. Zdaniem Kolegium nie jest również trafny zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius, gdyż utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nie pogorszyło sytuacji skarżącej Spółki w rozumieniu art. 139 k.p.a. SKO nie zgodziło się także z zarzutem naruszenia przepisu art. 54 § 2 i § 3 p.p.s.a, wskazując, że organ uznając skargę za zasadną, miał prawo uwzględnić skargę, a w konsekwencji - uchylić własną decyzję i rozpoznać ponownie sprawę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.
Ponadto sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.
Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd w składzie niniejszym dopatrzył się tego rodzaju naruszeń, które dały podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wydana w trybie autokontroli, tj. na podstawie art. 54 ust. 3 p.p.s.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2010 r.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.
Jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego należy traktować okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej podlegającego wyłączeniu w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Sytuacja taka miała miejsce w przypadku wydania zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego Białymstoku z [...] stycznia 2010 r. została wydana w składzie:
A. B. – przewodniczący składu oraz członkowie – B. K. i K. K., zaś uchylająca powyższą decyzję wydana w trybie autokontroli decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2010 r., zapadła w składzie orzekającym: A. B. – przewodniczący składu oraz członkowie – D. M. i K. K. Zatem w składzie wydającym decyzję autokontrolą znalazły się dwie osoby, które brały udział w orzekaniu w danej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2010 r., II OSK 688/09 (LEX nr 597781) dokonał wykładni art. 54 ust. 3 p.p.s.a., stając na stanowisku, że "ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ten sam organ kolegialny (samorządowe kolegium odwoławcze) powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym. To kolegialny organ administracji publicznej dokonuje w związku z wniesieniem skargi kontroli własnej decyzji, a nie jego osobowy skład orzekający".
Sąd w składzie niniejszym pogląd ten w całości podziela. Konieczność przyjęcia takiej interpretacji wynika także z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, który wskazał, że w demokratycznym państwie prawa postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Zastosowany przez ustawodawcę środek zaskarżania musi być efektywny oraz stwarzać realną możliwość oceny rozstrzygnięcia.
Ponadto członek organu kolegialnego (w tym wypadku samorządowego kolegium odwoławczego) podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu "od udziału w postępowaniu", przy czym przez udział w postępowaniu należy rozumieć podejmowanej przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienia sprawy w formie decyzji.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1030/10, decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi wynik rozpoznania i uwzględnienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji tego samego organu, w ramach instytucji autokontroli. Organ ten przed przekazaniem skargi sądowi administracyjnemu we własnym zakresie ją rozpoznaje, wydając decyzję, której rozstrzygnięciem jest uwzględnienie skargi w całości. Tym samym dokonuje oceny (analizy sprawy i treści skargi, której adresatem jest sąd administracyjny) tak w zakresie procesowym jak i materialno-prawnym (zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego) wyrażając tym samym przekonanie o tym, że skarga jest słuszna w całości. W składzie sądu administracyjnego, który rozpoznawałby skargę w razie niezastosowania instytucji autokontroli, nie mógłby brać udziału sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego aktu (art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).
Ta sama zasada dotyczy zastosowania instytucji autokontroli przy orzekaniu przez organy kolegialne. Ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 ppsa przez ten sam organ kolegialny (w niniejszej sprawie - samorządowe kolegium odwoławcze) powinno zatem nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym.
W związku z powyższym Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270). O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w punkcie 2. sentencji na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach – na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Jednocześnie Sąd pragnie wskazać, że w związku ze stwierdzonymi naruszeniami nie mógł przystąpić do merytorycznej oceny sprawy, gdyż podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było istotne uchybienie procesowe, a przedmiotem skargi była decyzja o charakterze autokontrolnym nie rozstrzygająca sprawy merytorycznie. W tym stanie rzeczy wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne.