Uzasadnienie
J. F. wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi wniesionej na Dyrektora Centrum Sportu i Rekreacji w A, w której uznano ją za bezzasadną. W treści skargi wskazał, że uchwała ta dotyczyła odpowiedzi na jego skargę w sprawie zachowania Dyrektora Centrum Sportu i Rekreacji w A. Podniósł także, że nie zgadza się zarówno z meritum uchwały, jak również z jej uzasadnieniem prawnym, które nie odnosi się zupełnie do tematy uchwały.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnosząc, że zaskarżona uchwała została podjęta w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII KPA tj. w trybie art. 227 k.p.a., a sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skargi, których przedmiotem jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w tym trybie. Również fakt, że skarga na działalność Dyrektora CSiR w A. została rozpatrzona przez Radę Miasta w formie uchwały, w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu w odrębnym trybie. Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują bowiem uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości, jednak uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. mimo specyficznej formy, nie podlegają zaskarżeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Badanie merytorycznej zasadności skargi, poprzedzone jest każdorazowo analizą jej dopuszczalności, mającą na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do jej odrzucenia. Analiza przeprowadzona przez sąd doprowadziła do wniosku, że skarga wniesiona przez skarżącego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r., poz. 259; dalej powoływana jako P.p.s.a.), według którego skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został ściśle określony przepisami prawa, w ten sposób, że sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a. oraz jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.).
Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje natomiast spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości – a więc tzw. skarg powszechnych (obywatelskich), o których mowa w art. 227 K.p.a. Prawo wniesienia takiej skargi stanowi realizację zagwarantowanego każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Do rozpatrywania tego rodzaju skarg, właściwe są organy państwowe, w ramach swojej właściwości, (którą pomocnicza określa art. 229 K.p.a.), działające w trybie określonym w Dziale VIII K.p.a. "Skargi i wnioski".
Zgodnie z art. 227 K.p.a., przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, a działania podejmowane przez organ nie mają formy aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., nawet jeśli przybierają formę uchwały. Postępowanie ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Wniesiona skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, które powinno zakończyć się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy, o czym stanowi art. 237 § 3 K.p.a.
Wywiedzione przez skarżącego pismo z dnia [...] listopada 2022 r. – jak wynika z jego treści – powinna być zakwalifikowana jako skarga z art. 227 k.p.a., zgodnie z którym przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Podkreślić przy tym należy, że stanowisko to znajduje również w odpowiedzi na skargę złożonej do sądu w niniejszej sprawie, gdzie organ wprost powołuje się na 227 k.p.a., a więc przepisy dotyczące postępowania skargowego, toczące się w trybie opisanym w dziale VIII k.p.a.
Zauważyć jednak należy, że zarówno sposób procedowania, jak i załatwienia skargi, pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg, nie mieszczą się bowiem w zakresie kontroli sądowej, która obejmuje m.in. akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tych przypadkach. Sąd zatem nie może merytorycznie ustosunkować się do treści tej skargi.
Sądy administracyjne nie są bowiem właściwe do rozpoznawania tego typu skarg. Postępowanie w sprawie tego rodzaju skargi ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 kpa, informującą stronę o sposobie załatwienia skargi (tak w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2012r. sygn. II OSK 2692/11 dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do rozpatrywania tego rodzaju skarg właściwe są organy administracyjne w trybie, określonym w dziale VIII, rozdziały 1 i 2 kpa.
Podkreślić przy tym należy, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, mimo że Rada Miasta ustosunkowała się do skargi J. F. na działania Dyrektora Centrum Sportu i Rekreacji w A., w formie uchwały. Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. (a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie) są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania (por. postanowienie NSA z 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt l SA 2668/00, publ.
LEX nr 54426, oraz postanowienia NSA z 7 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 803/09 i z 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1064/09, publ. CBOSA). Tego rodzaju uchwały, będące formą załatwienia skargi lub wniosku rozpatrywanego w tym trybie, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dodatkowo art. 229 pkt 3 k.p.a. wskazuje, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2, jest rada gminy. Wymaga zaakcentowania, że właściwością sądu administracyjnego nie jest objęta ocena sposobu działania czy pracy organu administracji, jak i jego pracowników, gdyż jest to wewnętrzna sprawa organów. Skarga powszechna jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego.
Skargi takie są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną - zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi (podobnie WSA w Białymstoku w postanowieniu z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 822/21, CBOSA).
Powyższe skutkuje stwierdzeniem o niedopuszczalności skargi i jej odrzuceniem na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego postanowienia. Marginalnie przy tym należy podkreślić, że nie został także uzupełniony brak formalny skargi (Pesel), a zatem skarga z tego względu również podlegałaby odrzuceniu.