Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń.
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 roku W. B. wstąpiła do organu I instancji o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, J.. B.. Decyzją z dnia [...] października 2020 roku Inspektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. działający z upoważnienia Burmistrza M., odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnianie przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28.11.2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) (dalej: u.ś.r.) tj. niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Organ I instancji ustalił, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. W. B. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z zamiarem sprawowania opieki na ojcem – J. B., zaliczonym do kategorii osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe w oparciu o orzeczenie Miejskiej Komisji do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...].03.2019 r.
Oddział Regionalny w B. wskazują, że niepełnosprawność J. B. powstała po 25. roku życia. Ponadto według informacji z pisma z dnia [...].09.2020 r. Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] lutego 2020 roku, natomiast samej daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. W związku z powyższym organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W celu weryfikacji okoliczności dotyczących sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ I instancji zwrócił się do kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wskazał, że J. B. jest osobą zamieszkującą samotnie z uwagi na fakt, że jego córki – R. i W. B. uczą się stacjonarnie w B. J. B., jego córka R. i jego szwagier potwierdzili, że wnioskująca W. B. tylko w weekendy odwiedza ojca, więc nie ma możliwości sprawowania stałej opieki nad ojcem.
Z uwagi na powyższe ustalenia organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie przysługuje osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz z uwagi na niespełnianie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. powstanie niepełnosprawności J. B. po 25. roku życia.
Od powyższej decyzji odwołanie w dniu 28.10.2020 roku złożyła W. B. (zwana również skarżącą), zarzucając jej:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wypływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt. 6 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) zwanej dalej: k.p.a, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego skutkujące błędnym przyjęciem, że niepełnosprawność J.. B. powstała po 25. roku życia, a zdaniem skarżącej jest to dziedziczna wada wrodzona oraz błędnym przyjęciu, że skarżąca uczęszczając do szkoły w B. i zamieszkując w internacie, nie spełnia warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 1 oraz niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych, skutkujące:
- - błędnym i nieuprawnionym (z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, sygn. akt. K 38/13) zastosowaniem art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności;
- - błędnym przyjęciu, że skarżąca nie spełnia przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczącej rezygnacji z niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad J. B. z uwagi na naukę i zamieszkanie w internacie w B.;
- - błędnym i odmiennym do wydanej decyzji przez Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej z dnia [...].01.2020 r. znak: [...] r. wskazującej, że J. B. wraz z córkami prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe, uznaniu, że fakt zamieszkiwania przez skarżącą w internacie w B. świadczy o braku wspólnego zamieszkiwania z J. B. W uzasadnieniu odwołania skarżąca argumentowała swoje stanowisko w następujący sposób:
W pierwszej kolejności skarżąca, dołączając kopię legitymacji W. B. (matki J.. B.) Polskiego Związku Niewidomych, stwierdza, że niepełnosprawność J.. B. jest związana z wrodzoną wadą dziedziczoną genetycznie. Ponadto w kontekście momentu powstania niepełnosprawności jako przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca wskazuje na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych uwzględniające niekonstytucyjność art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na treść art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
Ponadto skarżąca wskazuje na fakt, że przyznane J. B. usługi opiekuńcze przez MGOPS w M. są niewystarczające dla kompleksowego i właściwego zadbania o opiekę nad niepełnosprawnym. Dodatkowo skarżąca podnosi, że J. i A. małżonkowie K. (siostra J.. B. i jej mąż) nie są w stanie kontynuować opieki nad J.. B.. Skarżąca dodaje, że pomimo uczęszczania do szkoły w B. i zamieszkiwania w internacie zapewnia ojcu opiekę w weekendy i dni wolne poprzez sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów i prania, załatwianie formalności i dbanie o wizyty lekarskie. Ponadto osobiście opiekuje się ojcem w dni wolne od nauki (weekendy, święta, wakacje, ferie) oraz podczas zdalnego nauczania. W związku ze sprawowaniem opieki nie może ona podjąć żadnego zatrudnienia. Skarżąca powołuje się na postanowienia decyzji przez Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej z dnia [...].01. 2020 r. znak: [...] uznającej, że J. B. zamieszkuje wspólnie z córkami (w tym z skarżącą) oraz, że pobytu W. B. w internacie nie można uznać za oddzielne zamieszkiwania z uwagi na fakt, że dochodzi do wspólnego zaspokajania potrzeb życiowych i ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spaw związanych z prowadzeniem domu.
Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (zwane dalej: SKO) decyzją z dnia [...].11.2020 roku nr. [...] po rozpoznaniu odwołania od decyzji Nr [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza M. przez Inspektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...] października 2020 roku utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
SKO w uzasadnieniu wskazało, że należy podzielić zarzut skarżącej odnośnie konieczności przyjęcia zgodnej z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wykładni treści przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie pokreślono, że przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie jest jedynym warunkiem niezbędnym do spełnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO wskazało, że w niniejszej sprawie za niezbędną przesłankę należy uznać okoliczności występujące po stronie skarżącej tj. czy zakres sprawowanej opieki nad ojcem, obiektywnie uniemożliwia wykonywanie lub podjęcie zatrudnienia przez wnioskodawczynię. SKO przyjęło, że stan faktyczny pozostaje bezsporny. W szczególności w ocenie organu II instancji bezsporne pozostaje to, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem w sytuacji, gdy uczęszcza do szkoły w B. w trybie stacjonarnym i zamieszkuje 5 dni w tygodniu w internacie.
Osobistą opiekę sprawuje tylko w dni wolne od nauki poprzez wykonywanie podstawowych obowiązków domowych. W pozostałe dni nad J. B. opiekę sprawuje jego siostra oraz jej mąż, a ponadto jest on objęty usługami opiekuńczymi w wymiarze 4h dziennie.
Z uwagi na powyższe ustalenia SKO stoi na stanowisku, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie wypełniono definicję "opieki" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż zakres czynności wskazany przez skarżącą (pranie, gotowanie, sprzątanie) ma charakter pomocniczy nie opiekuńczy. Dodatkowo nad J. B. opiekę przez cały tydzień sprawuje jego siostra z mężem oraz opiekunki w ramach świadczonych usług opiekuńczych. Ponadto SKO stwierdziło, że rzeczywistą przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest kontynuowanie nauki w szkole średniej a nie konieczność sprawowania opieki nad ojcem.
W. B. działająca przez pełnomocnika z urzędu radcę prawnego Marię Waśko wniosła do sądu administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].11.2020 roku nr. [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną J.. B. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Skarga opierała się na naruszeniu:
- 1. przepisów prawa materialnego – art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca wykonuje wobec J.. B. wyłącznie czynności pomocnicze a nie opiekuńcze, podczas gdy skarżąca uczy się zdalnie i stale opiekuje się ojcem.
- 2. przepisów prawa procesowego – art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a poprzez niepodjęcie wszelkich, niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na kontynuowanie nauki a nie na konieczność sprawowania opieki nad ojcem oraz, że pomoc dla niepełnosprawnego J. B. pochodzi od siostry, szwagra, opiekunki, chociaż aktualnie to skarżąca opiekuje się ojcem.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o:
- 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].11.2020 roku nr. [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza M. z dnia [...].10.2020 roku [...];
- 2. zasądzenie pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych, ponieważ nie zostało opłacone w całości ani w części;
- 3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów – oświadczenia J. K. i A. K. na okoliczność zaprzestania pomocy J. B. oraz pisma J. B. z dnia [...].02.2021 roku skierowanego do MGOPS w M. na okoliczność rezygnacji z usług opiekuńczych z dniem [...].03.21 r.
W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się z przyjętą przez organ II instancji interpretacją stanu faktycznego wskazując, że pobiera naukę w trybie zdalnym od dnia [...].10.2020 r. do chwili obecnej i nie mieszka w internacie szkolnym tylko w domu rodzinnym wraz z ojcem oraz, że czynności wykonywane przez nią obecnie to nie tylko sprzątanie, przygotowywanie posiłków, pranie, robienie zakupów, palenie w piecu, ale przede wszystkim jest to pomoc w spożywaniu posiłków, podawaniu leków, myciu i przebieraniu. Stąd też skarżąca podnosi, że jest ona osobą stale zamieszkującą z J. B. i z uwagi na sprawowaną opiekę nie jest w stanie podjąć stałego zatrudnienia. Za istotne uznaje również okoliczności, że obecnie nikt nie pomaga jej w sprawowaniu opieki z uwagi na fakt, że jej siostra R. B. sama jest osobą niepełnosprawną, a J, i A, K, zaprzestali opieki nad J. B. Ponadto skarżąca twierdzi, że usługi opiekuńcze mają charakter pozorny i nie zaspokajają potrzeb osoby niepełnosprawnej.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie spełniono przesłankę z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż sprawuje ona opiekę w sposób umożliwiający przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi bądź o jej oddalenie. W pierwszej kolejności w odpowiedzi na skargę podniesiono, że skarga została wniesiona po terminie, zatem podlega ona odrzuceniu. Jednakże w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia skargi przez Sąd SKO wniosło o jej oddalenie z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
SKO podtrzymało argumentację, że Pani W. B. nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. tj. niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
SKO stwierdziło, że opieka nad rodzicem stanowi moralny obowiązek dzieci wobec rodziców. Z kolei warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej opieki, która wymusza rezygnację ze swojej aktywności zawodowej lub brak możliwości jej podjęcia. Zdaniem SKO stan taki w niniejszej sprawie nie występuje.
To wystąpienie sytuacji epidemiologicznej spowodowała konieczność nauki zdalnej i zamieszkanie skarżącej na stałe z ojcem. Ta okoliczność nie może być tożsama ze spełnieniem przesłanki niepodejmowania zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, gdyż obecne niezamieszkiwanie w internacie zostało wymuszone wprowadzeniem zdalnego trybu nauczania a nie z powodu konieczności większej opieki nad ojcem.
W związku z powyższym SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko, że okoliczność niepodejmowania przez W. B. zatrudnienia nie wynika z konieczności zapewnienia stałej opieki nad J. B., ale z powodu wykonywania obowiązków szkolnych i kształcenia w trybie dziennym (obecnie w trybie zdalnym), zaś istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie celu w postaci rekompensaty całkowitego braku możliwości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądowa kontrola działania administracji publicznej, odbywa się z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem na podstawie art. 3 par.1 i par. 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej: p.p.s.a..
Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu.
Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotowa sprawa została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 27.04.21 r. z uwagi na art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakażnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w zw. z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16.10.2020 r. o odwołaniu rozpraw.
Istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami, a skarżącą jest zagadnienie, czy można było w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznać świadczenie pielęgnacyjne córce (skarżącej) z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem w opisanym stanie faktycznym, który co do zasady, nie budził wątpliwości.
Organy (a także Sąd) nie wyrażały wątpliwości, że skarżąca opiekuje się niepełnosprawnym ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z treści orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od lipca 1999 r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u. ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1. matce albo ojcu,
- 2. opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Dla porządku należy wskazać, że organ II instancji słusznie orzekł, że część przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, utraciło przymiot konstytucyjności a mianowicie przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium.
Organ odwoławczy należycie ocenił stan faktyczny sprawy i właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz procesowego, wbrew zarzutom skargi.
Po stronie wnioskodawczyni nie została spełniona przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną". Nie sposób przyjąć, że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad ojcem skoro zamieszkuje w internacie i pobiera naukę, a w domu przebywa w dni wolne od obowiązku szkolnego. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że z powodu epidemii uczy się zdalnie od [...].10.2021 r. ponieważ jest to sytuacja przemijająca (obecnie już nie istniejąca). Podczas nieobecności skarżącej w domu rodzinnym, pomoc w sprawowaniu opieki świadczyli siostra i szwagier J. B. Taki stan rzeczy miał miejsce na datę wydania zaskarżonej decyzji ([...].11.2020 r.). Dopiero do skargi złożono oświadczenie o rezygnacji ze świadczenia pomocy ([...].01.2021 r.) jak też o rezygnacji z usług opieki społecznej ([...].02.2021 r.). Jednakże powyższe oświadczenia nie mają znaczenia dla wyniku sprawy.
Chodzi bowiem o to, czy po stronie skarżącej zaistniała sytuacja, która spowodowała jej rezygnację z aktywności zawodowej wymuszoną koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Nie ulega wątpliwości, że okoliczność taka nie występuje. Jak słusznie podkreśla organ, skarżąca nie jest osobą pracującą ale uczącą się w szkole średniej w trybie stacjonarnym. Istota świadczenia pielęgnacyjnego polega zaś na finansowym rekompensowaniu niemożliwości wykonywania zatrudnienia przez opiekunów osób niepełnosprawnych, które są pozbawione dochodu w przymusowej sytuacji. Skarżąca nie należy do tej kategorii osób.
Reasumując, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zgodna z obowiązującym prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.