Uzasadnienie
Prokurator Regionalny w B. wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta S. z [...] października 2019r. Nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2019r., poz.5185) wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa – art. 7 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 w związku z art. 3,5,8 i 9 ustawy o drogach publicznych poprzez ustalenie w § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego zajętego przez wydzielone miejsce parkingowe ("koperta"), podczas gdy w upoważnieniu ustawowym zawartym w przytoczonych powyżej przepisach ustawodawca nie zawarł upoważnienia dla rady gminy (miasta) do wprowadzenia opłaty za korzystanie z dróg publicznych polegające na postoju pojazdów w wyznaczonych do tego miejscach ("kopertach") w granicach wyznaczonego pasa drogowego.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że rada miasta jako podstawę prawną uchwały wskazała przepisy art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym i przewidziała w § 4 ust. 1 pkt 4 stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych przez wydzielone miejsce parkingowe ("kopertę"). Tymczasem z art. 40 ust. 1 w związku z ust. 3, 5, 8 i 9 ustawy o drogach publicznych nie wynika upoważnienie dla rady gminy (miasta) do wprowadzenia opłaty za korzystanie z dróg publicznych, polegające na postoju pojazdów w wyznaczonych do tego miejscach ("kopertach") w granicach wyznaczonego pasa drogowego. Podstawą ustanowienia opłaty za korzystanie z dróg publicznych w formie parkowania jest przepis art. 13 ust 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania bądź śródmiejskich strefach płatnego parkowania.
Tylko ten przepis może być podstawą nałożenia opłaty za postój pojazdu w wyznaczonej "kopercie", a nie przepisy związane z zajęciem pasa drogowego na konkretne cele wskazane w uchwale. Prokurator powołał się na stanowisko wyrażone przez WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2019r. sygn. III SA/Po 273/18, Lex Nr 2513930) oraz na szereg innych orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących na brak tożsamości między pojęciem "zajęcia pasa drogowego" z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych a pojęciem "korzystania z dróg publicznych" z art. 13 ust. 1 tej ustawy. Przywołał również linię orzecznictwa odnoszącą się do kwestii legalności działania organów władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę podpisanej przez Burmistrza S., Rada Miasta S. wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadnieniem wniosku o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego jest fakt – jak podał organ – skreślenia § 4 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Miasta S. z [...] grudnia 2019r. Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2020r., poz.201). Wnosząc alternatywnie o oddalenie skargi, organ podniósł, że – wbrew argumentacji Prokuratora – przepis art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie statuuje prawidłowej podstawy prawnej dla nałożenia opłaty za postój pojazdu w wyznaczonej kopercie, gdyż reguluje wyłącznie opłatę za postój w strefie parkowania bądź śródmiejskiej strefie parkowania. Przepis uchwały, zakwestionowany przez Prokuratora, reguluje jedynie zajęcie pasa drogowego przez tzw. "kopertę" tj. wydzielone miejsce parkowania i nic nie mówi o postoju samochodu osobowego.
Organ wskazał, że zakwestionowany zapis został uchwalony na podstawie upoważnienia z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Dodał, że takie zapisy obowiązują w wielu innych uchwałach jednostek samorządu terytorialnego nie tylko z województwa p. Organ nawiązał do stanowisk wyrażonych w orzeczeniach sądów administracyjnych: wyroku WSA w Szczecinie z 15 września 2010r. sygn. II SA/Sz 399/10, WSA w Kielcach z 23 grudnia 2013r. sygn. II SA/Ke 869/13 oraz wskazał na treść rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. z [...] marca 2012r. Nr[...]).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Wynikające z odpowiedzi na skargę skreślenie zakwestionowanego § 4 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, będące następstwem podjęcia przez Radę Miasta w S. w dniu [...] grudnia 2019r. uchwały Nr [...] zmieniającej uchwałę Nr [...] w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, nie uczyniło bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Miasta S. z [...] października 2019r. Nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2019r., poz.5185)
Utrata bowiem mocy obowiązującej przepisu uchwały wynikająca z faktu jego skreślenia uchwałą zmieniającą, nastąpiła ze skutkiem ex nunc tj. z momentem wejścia w życie uchwały z 30 grudnia 2019r. czyli z upływem 14 dni od ogłoszenia tejże uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa P. a zatem – zważywszy na opublikowanie uchwały zmieniającej w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z 8 stycznia 2020r pod poz. 201 – z dniem 23 stycznia 2010r. Stwierdzenie natomiast nieważności poszczególnych zapisów uchwały, czego w odniesieniu do § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały z 28 października 2019r. domagał się Prokurator, eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowane zapisy uchwały ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako takie, które w ogóle nie weszły do obrotu prawnego. Powyższe daje podstawę do ewentualnego podważania legalności rozstrzygnięć wydanych w oparciu o zakwestionowane zapisy uchwały oraz umożliwia ewentualne dochodzenie przed sądem powszechnym odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem rozstrzygnięć opartych o podstawy prawne uznane za nieważne od początku.
Sąd zauważa, że dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności, nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (vide, między innymi: wyrok NSA z 27 lipca 2007r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007r. sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905 a także wyrok WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2014r. sygn. I SA/Gl 18/14 (CBOSA) oraz wyrok WSA w Lublinie z 26 marca 2013r, sygn. II SA/Lu 92/13 (CBOSA).
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanego P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, poodejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Kontrola powyższa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (vide: art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych).
Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r., poz. 506 ze zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego, traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (vide: wyrok NSA z 5 września 2017r. sygn. I OSK 124/17 – dostępny w CBOSA).
Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały w warstwie materialnoprawnej stanowiły przepisy art. 40 ust. 8 i 40 ust. 9 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020r., poz.470).
Przepis art. 40 ust. 8 ww. ustawy stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego pasa drogowego. Natomiast z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych wynikają kryteria uwzględniane przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W świetle zaś art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego może nastąpić w razie:
- 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
- 3) umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
- 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w innych celach niż wyżej wymienione w punktach 1-3.
Nie jest zajęciem pasa drogowego wydzielenie w granicach pasa drogowego miejsca parkingowego tzw. "koperty" albowiem jest to działanie wyłącznie związane z korzystaniem z dróg publicznych przez jej użytkowników. Korzystanie z dróg publicznych polegające na postoju pojazdów samochodowych w wyznaczonych do tego miejscach ("kopertach") podlega opłacie za korzystanie z dróg a nie opłacie za zajęcie pasa drogowego. Stawki opłat określone przepisami uchwały, podjętej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w oparciu o upoważnienie ustawowe z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych i przy zastosowaniu kryteriów wskazanych w upoważnieniu ustawowym z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, są stawkami opłat wyłącznie za zajęcie pasa drogowego, o czym wprost stanowi art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Opłat za korzystanie z dróg publicznych dotyczy przepis art. 13 ustawy o drogach publicznych, a ten w ogóle nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej uchwały.
Sąd nie podziela stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że zakwestionowany przez Prokuratora przepis uchwały, reguluje wyłącznie wydzielenie miejsca parkowania tzw. "koperty" a zatem nie może być opłatą za korzystanie z dróg, bo nie stanowi o postoju pojazdów w wyznaczonych "kopertach" a o wyznaczeniu miejsca postojowego. Wyznaczanie bowiem miejsc postojowych (ich znakowanie wrysowanymi "kopertami") służy korzystaniu z dróg publicznych przez użytkowników a nie zajmowaniu pasa drogowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Skoro "zajęcie" pasa drogowego jest definiowanie celami, to nie można abstrahować od celu wrysowania "koperty" na powierzchni pasa drogowego, gdyż samo jej "wrysowanie" obiektywnie nie wiąże się przecież z zajęciem pasa drogowego a zatem stworzeniem przeszkody do korzystania z pasa drogi publicznej zgodnie z jego przeznaczeniem.
Sąd zauważa, że orzecznictwo sądów administracyjnych dostarcza licznych przykładów stwierdzania przez sądy administracyjne nieważności zapisów uchwał w sprawach stawek opłat za zajęcia pasa drogowego, przewidujących opłatę za oznakowanie miejsca postojowego przez wrysowanie "koperty" (vide, między innymi: wyrok WSA w Poznaniu sygn. III SA/Po 273/18 i wyrok WSA we Wrocławiu sygn. IV SA/Wr 743/04). Żadne z orzeczeń sądów administracyjnych przywołanych przez organ w odpowiedzi na skargę nie zostało wydane na tle kontroli legalności uchwał jednostek samorządu terytorialnego w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.
Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (vide: art. 7 Konstytucji RP). Przepis Konstytucji wyraża normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazującą, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na określonej normie kompetencyjnej. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej i w granicach upoważnienia ustawy (vide: art. 94 Konstytucji RP). Stwierdzone wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza materialne granice upoważnienia ustawowego do wydania danego aktu prawa miejscowego, stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności wadliwych norm prawa miejscowego.
Z tych przyczyn - na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd skargę uwzględnił stwierdzając nieważność § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miasta S. z [...] października 2019r. Nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2019r., poz.5185)