Uzasadnienie
Zarządzeniem pokontrolnym z [...] stycznia 2021 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: PWIOŚ) zarządził przekazanie przez D. F. o pojazdu wycofanego z eksploatacji marki B. do stacji demontażu pojazdów lub do punktu zbierania pojazdów. Organ zakreślił termin realizacji obowiązku do 31 stycznia 2021 r., a termin na poinformowanie organu o podjętych działaniach do 5 lutego 2021 r.
Z akt sprawy wynika, że w okresie [...] listopada 2020 r. – [...] grudnia 2020 r. Inspektorzy PWIOŚ przeprowadzili kontrolę na nieruchomości przy ulicy [...] w B. ustalając pozostawienie dwóch samochodów pozbawionych części, w tym jednego marki B. o ww. numerze VIN, pozbawionego silnika, błotnika, zderzaka i kół. Jak wskazano w protokole kontroli, samochód należy do D. F.. W dniu [...] listopada 2020 r. przesłuchano D. F., który oświadczył, że: pojazd został zakupiony przez portal olx.pl jako uszkodzony i sprowadzony z W. B., na dowód czego dysponuje listem przewozowym; nie dysponuje umową kupna-sprzedaży, bowiem nie przesłał jej sprzedający; jest w posiadaniu samochodu od lipca 2020 r.; demontażu pojazdu dokonano w warsztacie samochodowym w N., następnie pojazd przetransportowano lawetą na ulicę [...] w B.; zdemontowany silnik zamontowano w podobnym aucie, którym on sam dysponuje, resztę części oddał bratu, z tym że zderzak znajduje się w aucie.
D. F. podpisał protokół przesłuchania w dniu [...] listopada 2020 r., natomiast [...] grudnia 2020 r. odmówił podpisania protokołu kontroli, na którą to okoliczność sporządzono notatkę służbową.
Następnie organ wydał zaskarżone zarządzenie pokontrolne. W jego podstawie prawnej wymienił art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska a w uzasadnieniu wskazał, że zarządził usunięcie nieprawidłowości dotyczących przestrzegania wymagań ochrony środowiska na podstawie ustaleń kontroli. Powołał przepis art. 18 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.
Skargę na zarządzenie pokontrolne złożył do sądu administracyjnego D. F., który zarzucił:
- 1) poczynienie nierzetelnych, niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy ustaleń i błędne przyjęcie, że skarżący jest właścicielem pojazdu, sytuacji gdy:
- - nie uwzględniono wyjaśnień skarżącego składanych w trakcie postępowania;
- - nie uwzględniono dowodu z informacji pozyskanej przez organ, iż skarżący nie jest właścicielem spornego pojazdu, bowiem samochód jest zarejestrowany na inny podmiot w W. B. i stan ten nie uległ zmianie;
- - brak jest w aktach: dowodu rejestracyjnego pojazdu, umowy sprzedaży pojazdu (w tym faktury, rachunku), dowodu zapłaty za pojazd, dowodu ubezpieczenia pojazdu, zaewidencjonowania w bazie danych typu CEPIK własności pojazdu po stronie skarżącego oraz innych dokumentów i danych, które mogłyby świadczyć o tytule własności skarżącego do pojazdu;
- - skarżący nie podpisał protokołu kontroli;
- 2) naruszenie art. 18 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przepis jest kierowany do właściciela, a skarżący nigdy właścicielem nie był i nie jest, gdyż nigdy nie nabył spornego pojazdu.
Wniósł o dopuszczenie dowodu ze wszystkich dokumentów zgromadzonych w trakcie kontroli, a z ostrożności i na wypadek nieprzekazania przez organ ustaleń poczynionych w toku kontroli w przedmiocie ustalenia właściciela pojazdu - wniósł o ponowne wystąpienie do odpowiedniego organu (w tym Policji) lub bazy danych typu CEPIK o przekazanie informacji kto jest aktualnie właścicielem pojazdu i kto nim był w momencie przeprowadzania czynności i na moment wydania zaskarżonego zarządzenia.
Uzasadniając zarzuty skarżący zakwestionował bezpodstawne, w jego ocenie, przypisanie mu przymiotu właściciela pojazdu przy braku jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność. Podkreślił, że nie dysponuje umową sprzedaży pojazdu, dowodem rejestracyjnym, dowodem ubezpieczenia, dowodem zapłaty ani innym świadczącym o przysługującym mu prawie własności pojazdu. Zdaniem skarżącego, inspektorzy w toku kontroli pozyskali wiedzę, że samochód jest zarejestrowany w W. B. na inną osobę, jednak nie jest pewny czy okoliczności te zostały odnotowane w protokole kontroli. Wyjaśnił, że nigdy nie zamierzał kupić spornego pojazdu, nie umawiał się ze sprzedającym (na aukcji OLX) na sprzedaż całego samochodu a jedynie "na silnik z tego auta", gdyż na co dzień użytkuje taki sam samochód. Prawdopodobnie celem zmniejszenia kosztów bardziej opłacalne było przekazanie całego auta - odpadu aniżeli ponoszenie dodatkowych kosztów na zdemontowanie silnika.
Nie powiodły się próby nawiązania kontaktu ze sprzedającym celem wyjaśnienia sytuacji. Fakt porzucenia auta przez właściciela nie może jednak powodować przejścia odpowiedzialności na skarżącego. Zwrócił uwagę, że przepis art. 18 ustawy o recyklingu kierowany jest do właściciela pojazdu. Końcowo wskazał, że nie jest w stanie wykonać zarządzenia pokontrolnego, bowiem nie dysponuje dokumentami wymaganymi przez stację demontażu. Zarządzenie jest zatem niewykonalne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność zarzutów. Wskazał, że podczas przesłuchania w dniu [...] listopada 2020 r. skarżący zeznał, iż jest właścicielem pojazdu, który nabył w lipcu 2020 r. Organ wskazał, że skarga nie została podpisana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu przez uchylenie zaskarżonego zarządzenia z przyczyn formalnych, które sąd uwzględnił z urzędu będąc do tego zobowiązanym na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (zastrzeżenie to dotyczy skargi na interpretację podatkową i opinię zabezpieczającą i nie znajduje zastosowania w sprawie niniejszej).
Przedmiotem kontroli, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zarządzenie pokontrolne PWIOŚ wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.; dalej: ustawa), zgodnie z którymi, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej (ust. 1 pkt 1); kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (ust. 2).
Nie ulega wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, a stanowisko to tutejszy sąd podziela i wielokrotnie prezentował w swoich orzeczeniach, że zarządzenie pokontrolne może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest to bowiem akt o charakterze publicznoprawnym, wydany w sprawie indywidualnej i skierowany do indywidualnego podmiotu, dotyczący uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem sądu, istotnym elementem aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest wskazanie konkretnego adresata, który – na podstawie przepisów będących podstawą prawną wydania aktu – powinien spełniać cechy podmiotu mogącego być jego adresatem. Organ tę okoliczność powinien umotywować w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
Dodać trzeba, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy sąd bada przede wszystkim, czy: (1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; (2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; (3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (vide np. wyrok w sprawie II SA/Bk 507/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznacza się przy tym, że postępowanie prowadzone w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym na innych zasadach i na podstawie innej ustawy niż postępowanie prowadzone w trybie K.p.a. (np. wyrok w sprawie II OSK 503/18).
Skoro więc sporne w sprawie niniejszej zarządzenie pokontrolne jest wydanym przez organ administracji publicznej aktem o charakterze władczym, nakładającym na adresata określone obowiązki, to do wymagań jakie powinien spełniać należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że należy oczekiwać nadania zarządzeniu pokontrolnemu treści pozwalającej adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane, z jakiego powodu (w oparciu o które konkretnie ustalenia), które przepisy o konieczności spełnienia określonego obowiązku o tym stanowią oraz dlaczego organ ocenił, że ten konkretny podmiot może być adresatem zarządzenia (por. np. wyrok w sprawie II OSK 3441/18). Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której dochodzi do nałożenia obowiązku bez wyjaśnienia, dlaczego ten konkretny podmiot powinien wykonać sporny obowiązek.
W sprawie niniejszej z treści rozstrzygnięcia zawartego w zarządzeniu pokontrolnym wynika obowiązek skarżącego przekazania do demontażu pojazdu wycofanego z eksploatacji w określonym terminie i obowiązek poinformowania organu o wykonaniu obowiązku. Z uzasadnienia zarządzenia wynika, że rozstrzygnięcie podjęto na podstawie ustaleń protokołu kontroli wskazujących na niewykonanie przez kontrolowany podmiot obowiązku przekazania pojazdu do demontażu. Przytoczono treść art. 18 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2020 r., poz. 2056 ze zm.).
Tak scharakteryzowana treść zarządzenia pokontrolnego nie odpowiada wymaganiom, jakie powinien spełniać władczy akt organu administracji publicznej, w szczególności jeśli chodzi o jego uzasadnienie. W zarządzeniu wskazano na przepis art. 18 ustawy o recyklingu, zgodnie z którym właściciel pojazdu wycofanego z eksploatacji przekazuje go wyłącznie do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania odpadów. Przepis ten jest skierowany do "właściciela pojazdu wycofanego z eksploatacji". Skarżący tymczasem zaprzecza jakoby był właścicielem pojazdu objętego spornym zarządzeniem, kwestionuje ustalenia organu jako nieoparte na jakimkolwiek materiale dowodowym oraz wskazuje że pojazd jest zarejestrowany w Wielkiej Brytanii na inną osobę. Z treści protokołu jego przesłuchania wynika, że "pojazd został zakupiony" na portalu olx.pl, jednak nie ustalono istnienia umowy sprzedaży ani żadnych innych dowodów identyfikujących pojazd z określoną osobą właściciela.
W tych okolicznościach, w szczególności gdy przesłanką zastosowania art. 18 ustawy o recyklingu jest możliwość skierowania zarządzenia do właściciela pojazdu, a w sprawie niniejszej ten przymiot jest przez skarżącego kwestionowany – nie mógł organ ograniczyć się w zarządzeniu pokontrolnym wyłącznie do przytoczenia treści przepisu i wskazania na protokół kontroli, bez odniesienia się do treści tego protokołu, poczynionych w nim ustaleń faktycznych a w szczególności bez jakiegokolwiek nawiązania do treści przesłuchania strony. Zaakceptowanie takiej treści zarządzenia pokontrolnego przenosiłoby na sąd obowiązek zastąpienia organ w dokonaniu wykładni przepisu będącego materialnoprawną podstawą zarządzenia (art. 18 ustawy o recyklingu), przedstawienia okoliczności faktycznych w oparciu o które organ ustalił stan faktyczny sprawy, wyjaśnienia które to okoliczności zostały udowodnione i na jakiej podstawie oraz obowiązek dokonania subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa.
Z uwagi na niezamieszczenie rozważań w tym zakresie w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym, dopiero na etapie sądowym miałoby to miejsce po raz pierwszy. Tymczasem w pierwszej kolejności jest do tego zobowiązany organ administracji publicznej w wydawanym akcie władczym. Kompetencje sądu administracyjnego zostały ukształtowane przez ustawodawcę jako kontrolne a nie merytoryczne. Sąd administracyjny kontroluje czy ustalony przez organ stan faktyczny odpowiada przesłankom zastosowania określonego przepisu, natomiast sam nie ustala stanu faktycznego na potrzeby wydania zaskarżonego aktu. Dlatego nie wystarczyło w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym zaledwie powołać się ogólnie na treść protokołu kontroli (przy czym uczyniono to nawet bez wskazania jakich podczas kontroli dokonano ustaleń oraz co wynikało z protokołu przesłuchania skarżącego).
Na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy, Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli". Nie oznacza to jednak, że w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne sformułowania, bez wskazania jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot będący adresatem zarządzenia naruszył przepisy prawa i dlaczego jest on podmiotem, który powinien być adresatem zarządzenia. Nawiązanie w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym do protokołu kontroli nie zwalnia organu od wyjaśnienia w uzasadnieniu zarządzenia podstaw faktycznych i prawnych jego wydania, zwłaszcza że zarządzenie pokontrolne nie funkcjonuje w obrocie prawnym łącznie z protokołem kontrolnym ale jako akt samodzielny (vide np. wyrok w sprawie II OSK 3441/18). Skoro więc stanowi ono odrębny od protokołu kontroli akt administracyjny, to winno zawierać wszystkie elementy wymagane dla takiego aktu.
Powinno przedstawiać sprawę tak, aby wynikały z niego ustalenia i ocena prawna organu, zwłaszcza gdy – tak jak w sprawie niniejszej - kontrolowany odmówił podpisania protokołu kontroli i kwestionuje legalność wskazania go jako adresata zarządzenia. W konsekwencji, PWIOŚ powinien zamieścić w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz konkretne powody przypisania skarżącemu przymiotu właściciela pojazdu wycofanego z eksploatacji w rozumieniu art. 18 ustawy o recyklingu. Sąd zaś, jak wyżej wskazano, jedynie kontroluje legalność działalności administracji publicznej, zatem nie może we własnym zakresie zastępować organu w wyjaśnianiu skarżącemu jak organ rozumie pojęcie "właściciela pojazdu wycofanego z eksploatacji" i dlaczego przypisał tę cechę skarżącemu. Wyjaśnień w tym zakresie w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego zabrakło.
W ocenie sądu, sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego aktu władczego jest nieprawidłowe i narusza zasadę informowania. Brak stosowania do zarządzeń pokontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza, że organów Inspekcji Ochrony Środowiska nie obowiązuje zasada informowania i przekonywania. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie (legalnie) i w granicach prawa (praworządnie). Rozstrzygnięcie, czyli władcza forma wypowiedzi organu, dla uznania jej za akt prawidłowy i przekonujący, powinna zawierać uzasadnienie wyjaśniające stronie przypisane naruszenia i przesłanki ich ustalenia.
Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania (art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP), niewątpliwie ma wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia. Powoduje też, że przedwczesna jest ocena zaskarżonego aktu z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ustawy o recyklingu. Inaczej rzecz ujmując, zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie poddaje się weryfikacji z uwagi na brak właściwego uzasadnienia a nie z powodu błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Ocena w tym ostatnio wskazanym zakresie jest przedwczesna a przez to nieuprawniona.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę odpowiadającą wysokości uiszczonego wpisu od skargi.
Podniesiony w odpowiedzi na skargę brak podpisu skarżącego został uzupełniony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 6 kwietnia 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.