Uzasadnienie
Pismem z dniu [...] grudnia 2020 r. Z. K. wystąpił do Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] (dalej: Dyrektor) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci przysłania kserokopii wszystkich Zarządzeń Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] wraz z załącznikami do tych zarządzeń, wydanych w okresie od dnia 1 września 2020 r. do dnia 8 grudnia 2020 r., a nie opublikowanych na stronie BIH Szkoły Podstawowej [...].
Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 16 i art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330; dalej: "u.d.i.p."), Dyrektor odmówiła udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor wyjaśniła, że wydając decyzję odmowną nie odniosła się do treści złożonego wniosku, ponieważ ilość przysłanych pytań, ich częstotliwość i treść świadczą o nadużyciu przysługującego prawa do informacji publicznej. Działanie skarżącego nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz o zamiarze wywołania dolegliwości u ich adresata. Z tych względów do rozpatrzenia wniosku skarżącego nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Dalej Dyrektor opisała podłoże konfliktu pomiędzy nią a skarżącym i wskazała, że w roku szkolnym 2018/2019 skarżący skierował do niej 227 pytań, dwa wezwania wzywające ją do zwrotu rzekomo nienależnie pobranego wynagrodzenia oraz dwie bezzasadne petycje. Ilość godzin, jaką musi ona poświęcić na odpisywanie, szukanie informacji, skanowanie lub kserowanie dokumentów jest ogromna i wpływa negatywnie na pracę szkoły. W szkole uczy się ponad trzystu uczniów i jest zatrudnionych ponad czterdziestu pracowników. W sekretariacie jest zatrudniona jedna sekretarka i to na Dyrektorze spoczywa udzielanie odpowiedzi na składane przez skarżącego wnioski. A przecież Dyrektor musi zarządzać szkołą, nauczać, realizować projekty unijne oraz odpowiadać na wnioski o udzielenie informacji publicznych składane również przez inne osoby.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. K..
Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], Dyrektor utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor podniosła te same argumenty jak w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. Podniosła ponadto, że w innej sprawie (II SAB/Bk 113/19) nauczyciele z jej szkoły oraz rodzice dzieci uczęszczających do jej szkoły, wystosowali pismo, w którym dali upust swemu oburzeniu zachowaniu skarżącego. Powołała się także na wyrok w sprawie II SA/Bk 191/20, w którym WSA w Białymstoku w podobnej sprawie stanął na stanowisku, że zachowanie skarżącego nosi znamiona nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł Z. K., w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej bez ustawowej przesłanki ograniczenia;
- 2) art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do istoty sprawy w ramach decyzji;
- 3) art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewezwanie skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w przetworzeniu informacji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w ramach uzasadnienia decyzji organ wprost stwierdził, że nie odnosi się do treści wniosku. Zdaniem skarżącego ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje trzy sposoby udostępnienia informacji publicznej lub załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdy żądana informacja jest informacją publiczną. Wydanie decyzji odmownej jest zasadne w sytuacji, gdy dana informacja stanowi informację publiczną, lecz zachodzi wyłączenie jest udostępniania na gruncie innych przepisów. Tymczasem organ wydał decyzję odmowną, uzasadniając to nadużyciem prawa do informacji publicznej, chociaż ustawa nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia. Organ nie przywołał także żadnego innego przepisu ustawowego, który kreowałby tę przesłankę. Tym samym należy uznać, iż decyzja jest wadliwa i podlega uchyleniu, bowiem stanowi o ograniczeniu konstytucyjnego prawa, niezgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W ocenie skarżącego decyzja jest także wadliwa z uwagi na fakt, iż nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, co wprost wynika z pierwszego zdania uzasadnienia decyzji. Nie spełnia ona celu postępowania administracyjnego, bowiem w ogóle nie odnosi się do żądania. Jest więc wadliwa i podlega uchyleniu.
Dalej skarżący podniósł, że jego żądanie dotyczy informacji prostej a nie przetworzonej. Jeśli jednak organ potraktował wniosek skarżącego jako dotyczący informacji przetworzonej, to decyzja została wydana przedwcześnie, bowiem nie został on wezwany do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w przetworzeniu informacji. Pozbawiono więc skarżącego możliwości przekonania organu o zasadności wniosku, albo chociaż zasygnalizowania, że w jego ocenie wnioskowana informacja ma charakter prosty.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wyjaśniła, że od dnia [...] września 2018 r. skarżący złożył już ponad trzysta zapytań o informację publiczną, kilka wniosków i trzy petycje. Powołała się też na wyrok w podobnej sprawie (II SAB/Ke 6/19). Wskazała również, że w Prokuraturze S. toczy się śledztwo przeciwko skarżącemu w związku z nękaniem jej przez skarżącego pismami o udzielenie informacji publicznej.
W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. skarżący poparł swoje stanowisko ze skargi i odniósł się do twierdzeń podniesionych w odpowiedzi na skargę. W jego ocenie Dyrektor nie ma racji a całe jej uzasadnienie z decyzji oraz z odpowiedzi na skargę służy jedynie temu, aby nie udzielić żądanej informacji publicznej. Podniósł też, że postępowanie w Prokuraturze S. zostało umorzone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Ustawa informację publiczną definiuje w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych.
Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Z przepisów przedmiotowej ustawy wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli zatem wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub (2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub (3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
Przy czym należy podkreślić, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej. Z kolei udzielenie odpowiedzi na wniosek nie dotyczący informacji publicznej lub dotyczący informacji nie będącej w posiadaniu organu, następuje zwykłym pismem.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy uznać, że Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] jest jednym z podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy również trzeba stwierdzić, że żądana informacja stanowi informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Z formalnego więc punktu widzenia Dyrektor winna rozpoznać wniosek zgodnie z jednym ze sposobów wskazanych powyżej.
W ostatnim jednak czasie, w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, identyfikuje się problem nadużywania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej i wskazuje się (na tle okoliczności każdego konkretnego przypadku), że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów bezpośrednio dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Podnosi się, że z nadużywaniem prawa podmiotowego mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zainteresowany podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia innych celów niż przewidziane przez ustawodawcę. Najogólniej nadużycie prawa oznacza zatem zastosowanie prawa w sposób sprzeczny z celem, który legł u podstaw jego ustanowienia, przy czym istotne jest, aby używanie tego prawa miało wpływ na sferę interesów innych podmiotów (M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2018, nr 1. s. 27-41).
Zauważyć przy tym trzeba, że celem prawa do informacji jest przede wszystkim zapewnienie transparentności życia publicznego, jawności i przejrzystości działań podejmowanych przez organy władzy państwowej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Z drugiej strony ma ono zapewnić wpływ obywateli na poczynania władzy w takim zakresie, w jakim jest to istotne z punktu widzenia realizacji standardów demokratycznego państwa prawnego. W związku z tym celem prawa do informacji publicznej (zarówno konstytucyjnego, jak i wyrażonego w ustawie) nie jest zaspokajanie czy też realizacja indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji, co prawda mających charakter publiczny, wykorzystywanych jednak dla innych celów (zob. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005 r., pod red. J. Górala, R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005).
Nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia innego celu niż troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów (por. J. Drachal, ibidem oraz np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. I OSK 2642/16 i przywołane tam orzecznictwo, dostępny w CBOSA).
W wyroku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. I OSK 2777/16, NSA wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej".
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanego przypadku zauważenia wymaga, że w odpowiedzi na skargę Dyrektor podniosła, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej skarżący składa od września 2018 r. po tym, jak jego córka nie została zatrudniona na stanowisku nauczyciela języka angielskiego. Począwszy od [...] września 2018 r. wpłynęło od skarżącego łącznie ponad 300 pytań o udostępnienie informacji publicznej. Jak wskazała Dyrektor czas, jaki musi poświęcić na realizację tych wniosków odbija się negatywnie na pracy szkoły, a ponadto czuje się ona nękana i zastraszana przez skarżącego.
Analiza akt sprawy II SAB/Bk 113/19 (na którą powołuje się Dyrektor i która jest znana Sądowi z urzędu) potwierdza istnienie konfliktu między skarżącym i Dyrektor Szkoły, a mnogość wniosków i obszerność żądanych informacji może wzbudzać u Dyrektor poczucie nękania wywołując uzasadnione przeświadczenie, że celem korzystania przez skarżącego z prawa do informacji publicznej nie była jawność i przejrzystość działania szkoły, tylko utrudnienie funkcjonowania, paraliż pracy Dyrekcji i nauczycieli tej placówki. W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. skarżący potwierdza, że Dyrektor Szkoły nie zatrudniła jego córki na stanowisku nauczyciela i zarzuca, że zatrudnienie innej osoby nastąpiło wyłącznie "po znajomości". Akta administracyjne niniejszej sprawy wskazują, że od tego momentu, tj. od czerwca 2017 r. rozpoczęła się aktywność p. K. w składaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej, która następnie przybrała na częstotliwości od września 2018 r., od kiedy to praktycznie w każdym miesiącu (niekiedy kilkukrotnie w miesiącu) Dyrektor Szkoły otrzymywała żądania udostępnienia informacji publicznej.
Lektura tych wniosków w połączeniu z ilością i częstotliwością ich składania wskazuje, że każdy z nich wymagał udzielenia informacji o dużym stopniu szczegółowości. W aktach II SAB/Bk 113/19 znajduje się ponadto pismo nauczycieli Szkoły wyrażające ocenę o nadużyciu prawa przez skarżącego. Nauczyciele zaobserwowali, że częstotliwość i ilość pytań kierowanych przez skarżącego negatywnie wpływa na szkolną społeczność, działania p. K. przeszkadzają pracownikom i uczniom w normalnym funkcjonowaniu, wpływają destrukcyjnie i dezorganizują pracę Dyrektora, nauczycieli i uczniów, a ich celem jest dokuczenie władzom placówki. Zdaniem nauczycieli, częste pytania mają na celu utrudnianie pracy szkoły, a skarżący nadużywa przepisów prawa, być może w jakimś swoim interesie prywatnym (k. 72 akt sądowych w sprawie II SAB/Bk 113/19).
Jak trafnie więc wskazano w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 191/20, dotyczącego również skargi Z. K. na decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] o odmowie udzielenia informacji publicznej), prawo do informacji publicznej jest zakorzenione w Konstytucji RP i ustawie, nie ma jednak charakteru absolutnego, nieograniczonego. Prawo to nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach prywatnych sporów, konfliktów i w takiej sytuacji nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Sąd w składzie niniejszym w pełni przychyla się do zaprezentowanego powyżej stanowiska. Działanie skarżącego oraz ilość, częstotliwość oraz treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, oraz ich ewidentne konfliktowe podłoże, nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz o zamiarze wywołania dolegliwości u ich adresata. Przedmiotowy wniosek obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie tylko nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu, wręcz przeciwnie, ma stanowić dla niego dokuczliwość. W istocie więc wniosek nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych a godzi w realizację tych zadań. Postępowanie skarżącego prowadzi wręcz do zagrożenia wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą. Opisane nadużycie absorbuje bowiem organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke 6/19).
W ocenie Sądu, z tych powodów do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy interes skarżącego nie może być bowiem realizowany w trybie tej ustawy, ponieważ stoi w opozycji do jej celów i godzi w sprawność działania instytucji publicznej, jaką jest szkoła publiczna, powodując co najmniej utrudnienie jej pracy, poprzez kierowanie licznych i drobiazgowych wniosków. Nadużycie to nie neguje prawa do uzyskania informacji publicznej, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania. Informacja nie traci w takim przypadku publicznego charakteru tylko nie może być udzielona. W realiach niniejszej sprawy stwierdzić więc należy, że zarzuty podniesione w skardze okazały się być niezasadne, gdyż nie podważyły legalności zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.