Uzasadnienie
U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna Wydziału Prawa Uniwersytetu w B. działając na podstawie art. 196 ust. 2 i ust. 3, art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 23, dalej powoływanej jako: "k.p.a."), § 3 w zw. z § 4 Uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu w B. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie zasad i trybu rekrutacji na studia trzeciego stopnia - studia doktoranckie w roku akademickim 2016/2017, odmówiła przyjęcia K. K. (powoływanego dalej jako "Skarżący") na pierwszy rok stacjonarnych studiów doktoranckich w zakresie nauk prawnych, na Wydział Prawa Uniwersytetu w B. w roku akademickim 2016/2017.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano zasadnicze przyczyny wydania decyzji o odmowie przyjęcia na studia doktoranckie wskazując, że Skarżący w postępowaniu rekrutacyjnym uzyskał łącznie 60.5 punktów, w tym: 1.5 pkt za ocenę na dyplomie, 3 pkt za średnią ocen uzyskanych podczas studiów, 1 pkt za ocenę z przedmiotu odpowiadającego dziedzinie prawa, w zakresie której kandydat zamierza przygotować rozprawę doktorską, 0 pkt za dorobek naukowy i udział w studenckim ruchu naukowym, 55 pkt za rozmowę kwalifikacyjną. Dalej wyjaśniono, że rekrutacja na stacjonarne studia doktoranckie odbywa się w drodze konkursu, a minimalna liczba punktów warunkująca przyjęcie na studia doktoranckie stacjonarne wynosi 75. W związku z tym, iż Skarżący uzyskał niewystarczającą liczbę punktów Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna podjęła decyzję odmowną.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Skarżący, który zarzucił Komisji naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Autor odwołania podniósł, że w toku postępowania rekrutacyjnego nie przyznano mu punktów za niektóre osiągnięcia, a mianowicie przedłożenie bibliografii dotyczącej przyszłej pracy doktorskiej, udział w ogólnopolskiej konferencji naukowej "Postępowanie i prawo cywilne w dobie informatyzacji", która odbyła się na Wydziale Prawa Uniwersytetu w B., a także w szkoleniu "Elektroniczne postępowanie wieczystoksięgowe". Dodatkowo Skarżący wskazał na naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak składu wszystkich członków Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej.
W ocenie wnoszącego odwołanie decyzje wydawane przez komisje rekrutacyjne w sprawach przyjęcia na studia doktoranckie są decyzjami organu kolegialnego, której zdolność do orzekania ustawodawca przyznał jedynie w pełnym składzie złożonym z członków powołanych przez kierownika jednostki organizacyjnej uczelni lub dyrektora jednostki naukowej. W zaskarżonej decyzji Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej Uniwersytetu nie wskazano składu komisji, a pod decyzją podpisał się wyłącznie Dziekan Wydziału Prawa, Prof. zw. dr. hab. prof. E. P. jako Przewodniczący Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej.
W wyniku rozpoznania ww. odwołania Rektor Uniwersytetu w B. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 207 ust. 1 i art. 169 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i § 3 ust. 2 Uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu w B. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie zasad i trybu rekrutacji na studia trzeciego stopnia - studia doktoranckie w roku akademickim [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W treści uzasadnienia decyzji Rektor odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Skarżącego wyjaśnił, że dokumenty przedłożone przez kandydata uzasadniające, że uczestniczył w jednej konferencji naukowej, a także w szkoleniu jak również sporządził bibliografię do swojej przyszłej pracy doktorskiej, na tle innych kandydatów, nie były wystarczające do zwiększenia punktacji za dorobek naukowy i udział w studenckim ruchu naukowym. Członkowie Wydziałowej Komicji Rekrutacyjnej w toku postępowania rekrutacyjnego zapoznali się ze złożonymi przez kandydatów dokumentami, zadawali pytania, a następnie dokonywali własnych ocen dorobku naukowego oraz przebiegu rozmowy kwalifikacyjnej.
Ostateczna punktacja przyznana dla kandydata za te elementy kwalifikujące na studia stanowiła średnią arytmetyczną punktów przyznanych przez członków Komisji. Mając na względzie powyższe okoliczności przebiegu postępowania rekrutacyjnego, trudno uznać – zdaniem Rektora – aby dokonana przez członków Komisji ocena kryteriów w postaci dorobku naukowego kandydata oraz rozmowy kwalifikacyjnej była nierzetelna czy nieobiektywna. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego formy i wymogów formalnych decyzji organ odwoławczy powołał się § 3 ust. 1 Uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu w B. z dnia [...] marca 2016 roku w sprawie zasad i trybu rekrutacji na studia trzeciego stopnia - studia doktoranckie, w roku akademickim 2016/2017, wskazując, że postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza powołana przez Dziekana Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna, która podejmuje decyzje w sprawach przyjęcia na studia i zawiadamia kandydatów o podjętej decyzji, a decyzje Komisji podpisuje jej Przewodniczący.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł Skarżący zarzucając jej naruszenie:
- 1. art. 8 i art. 70 Konstytucji RP, art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie przez organ administracji w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie oraz niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego;
- 2. art. 169 w ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym poprzez niejasne i nieprecyzyjne kryteria stosowane w postępowaniu kwalifikacyjnym na studia doktoranckie i zastosowanie niezgodnej, ze stosownymi przepisami w tym zakresie, zasady zupełnej dowolności, za które osiągnięcia w dorobku naukowym przyznać punkty;
- 3. art. 196 w ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym poprzez niewłaściwe wydanie decyzji, tj. podpisanie jej wyłącznie przez Przewodniczący Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej w sytuacji, gdy komisja rekrutacyjna jest organem kolegialnym, a zatem w decyzji przez nią wydawanej powinny zostać wymienione imiona i nazwiska wszystkich członków komisji, którzy podejmowali rozstrzygnięcie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Przewodniczącego Rekrutacyjnej z dnia [...] września 2016 oraz o przyjęcie na doktoranckie na Wydziale Prawa Uniwersytetu w B. W uzasadnieniu skargi jej autor powołał w całości argumentacją przywołaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Za niezasadny uznał przede wszystkim zarzut pominięcia okoliczności wpisania Skarżącego na listę aplikantów komorniczych i odbywania aplikacji komorniczej, wskazując, iż jest to niewątpliwie dorobek o charakterze "zawodowym" a nie "naukowym". Odnosząc się do kolejnych zarzutów dotyczących formy i wymogów formalnych decyzji pełnomocnik organu stwierdził, że wynikają one z niezrozumienia tego, że Uczelnia funkcjonuje w dość specyficzny sposób i to dziekan jest podmiotem nadrzędnym wobec Komisji Rekrutacyjnej, której członków powołuje. Stąd zarzut niewłaściwego podpisu na decyzji jest całkowicie nieuzasadniony. Końcowo pełnomocnik organu wyjaśnił, iż ani Dziekan ani Komisja Rekrutacyjna, ani też Rektor nie są organami administracji publicznej, a zatem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji wydawanych przez organy uczelni stosuje się odpowiednio, a nie wprost.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć tylko jeden z podniesionych w niej zarzutów okazał się trafny. W kontrolowanej sprawie doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Poza oceną Sądu pozostały natomiast zarzuty skargi dotyczące kryteriów i kwestii ostatecznej punktacji przyznanej dla Skarżącego przez Komisję Rekrutacyjną. Zagadnienia te należą bowiem do zakresu autonomicznego Komisji, przyznanego jej w procedurze naboru na studia doktoranckie przez ustawodawcę.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym. Stosownie do art. 196 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 tej ustawy rekrutacja na bezpłatne studia doktoranckie odbywa się w drodze konkursu. Warunki i tryb rekrutacji na studia doktoranckie oraz ich formy określa w uczelni senat, a w jednostce naukowej - rada naukowa jednostki. Rekrutację przeprowadzają komisje rekrutacyjne powołane przez kierownika jednostki organizacyjnej uczelni lub dyrektora jednostki naukowej, a dodatkowo sama komisja rekrutacyjna działając w pełnym składzie podejmuje decyzje w sprawach przyjęcia na studia doktoranckie. Jak wynika z ww. przepisu ustawodawca wprost nakazuje, aby decyzje w sprawach przyjęcia na studia doktoranckie (a więc tak o przyjęciu na studia, jak i o odmowie przyjęcia) wydawała komisja rekrutacyjna działająca jako kolegialny organ wykonujący administrację.
Od decyzji komisji rekrutacyjnej służy odwołanie, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, odpowiednio do rektora lub dyrektora jednostki naukowej. Podstawą odwołania może być jedynie wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji na studia doktoranckie. Decyzja rektora lub dyrektora jednostki naukowej jest ostateczna. Natomiast w myśl art. 207 ust. 1 ww. ustawy, do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać, między innymi, podpis osoby lub osób piastujących stanowisko organów z podaniem imienia i nazwiska (imion i nazwisk) oraz stanowiska służbowego osoby lub osób upoważnionych do wydania decyzji.
W świetle powyższych ustawowych regulacji nie ulega wątpliwości, że decyzje wydawane przez komisje rekrutacyjne w sprawach przyjęcia na studia doktoranckie są decyzjami organów kolegialnych, którym zdolność do orzekania ustawodawca przyznał jedynie w składzie złożonym z członków powołanych przez kierownika jednostki organizacyjnej uczelni lub dyrektora jednostki naukowej. Komisje rekrutacyjne nie tylko kolegialnie prowadzą postępowanie rekrutacyjne, ale także w sposób kolegialny wypracowują i wydają stosowne decyzje w sprawie przyjęcia na studia doktoranckie, podpisując je w pełnym składzie.
W konsekwencji skoro komisja rekrutacyjna jest organem kolegialnym, w decyzji przez nią wydawanej powinny zostać wymienione imiona i nazwiska wszystkich członków komisji, którzy podejmowali rozstrzygnięcie wraz z podpisami tych właśnie osób. Takie stanowisko w przedmiocie sposobu wydawania decyzji przez uczelniane organy kolegialne jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni jej podziela i przyjmuje za własne (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3341/15, z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2929/15, wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1635/14, z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1449/15, z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1450/15, z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 210/16, z dnia 28 lutego 2017 r. III SA/Kr 1654/16 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 16 września 2016 r. sygn.. akt II SA/Wa 338/16, z dnia 29 września 2016 r. sygn.. akt II SA/Wa 357/16 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Podpisanie decyzji przez jedną osobę w imieniu i z upoważnienia innej osoby dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy wynika to z właściwej rangi przepisów prawa. Jeżeli dana decyzja ma być skierowana do podmiotu pozostającego poza strukturą danej uczelni (zakładu publicznego), to wówczas właściwym przepisem regulującym odmienne zasady wydania decyzji (np. upoważniającym do jej podpisania przez jednego członka organu kolegialnego) jest przepis rangi ustawowej. Natomiast jeżeli ma być wydawany akt wewnętrzny skierowany tylko do osób korzystających z danego zakładu publicznego i nie wywołujący skutków "na zewnątrz" (tzn. w szczególności nie pozbawiający prawa do dalszego korzystania z danego zakładu), to wówczas dla takich "aktów wewnętrznych" dopuszczalne jest zamieszczenie umocowania także w akcie regulującym zasady funkcjonowania danego zakładu lub tworzonym na potrzeby tego zakładu administracji.
W tej jednak sprawie zaskarżona decyzja nie dotyczy wewnętrznych stosunków pomiędzy studentem a Uczelnia, ale działania skierowanego wobec osoby nie będącej jeszcze studentem. Tym samym jest to akt skierowany "na zewnątrz" Uczelni, który musi spełniać rygorystyczne wymagania wynikające z przepisów ustawowych (tak też WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2017 r. III SA/Kr 1654/16).
Tymczasem żaden przepis ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje możliwości podpisywania decyzji komisji rekrutacyjnej w przedmiocie przyjęcia na studia doktoranckie przez jednego z jej członków. Przeciwnie, z cytowanego powyżej art. 196 ust. 3 i 4 ww. ustawy wprost wynika, że decyzje w sprawach przyjęcia na studia doktoranckie wydają (a więc podpisują) komisje rekrutacyjne jako organy kolegialne. Uzyskały one zatem przymiot samodzielnego organu wydającego decyzje. Organ kolegialny, co należy podkreślić, działa in corpore, a zatem podpis na decyzji powinien być złożony przez wszystkich członków organu kolegialnego. W ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym jest tylko jeden przepis – art. 177 ust. 4, który upoważnia do podpisywania przez jedną osobę (przewodniczącego lub działającego w imieniu przewodniczącego wiceprzewodniczącego) decyzji wydawanych przez organy kolegialne. Takie jednak decyzje dotyczą tylko przyznawania stypendiów lub innych świadczeń materialnych studentom, a sprawa będąca przedmiotem kontroli nie dotyczy tego przedmiotu.
W rozpoznawanej sprawie w decyzji Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej Wydziału Prawa Uniwersytetu w B. nie tylko, że nie wskazano pełnego składu Komisji, nie dołączono też aktu powołania członków Komisji, ale podstawową wadą było podpisanie się pod taką decyzją wyłącznie przez prof. zw. dr hab. E. P. Dziekana Wydziału Prawa Wydział Prawa UwB. Wprawdzie z § 3 ust. 1 Uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu w B. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie zasad i trybu rekrutacji na studia trzeciego stopnia - studia doktoranckie w roku akademickim 2016/2017 wynika, że decyzje WKR podpisuje jej Przewodniczący, ale upoważnienie to – zdaniem Sądu - dla swojej skuteczności musiałoby mieć ustawową podstawę zawartą w ustawie. Tymczasem takiej podstawy nie da się wyinterpretować ani z ogólnej zasady autonomii uczelni wyższych, a tym bardziej "(...) z dość specyficznego sposobu funkcjonowania Uczelni, gdzie to Dziekan jest podmiotem nadrzędnym wobec Komisji Rekrutacyjnej, której członków powołuje (...)", na który powołuje się pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę.
Z przepisu art. 4 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym wprost wynika, że uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie, ale – co należy wyraźnie podkreślić i przypomnieć - nie obejmuje to zmian zasad podpisywania (wydawania) decyzji administracyjnych. Prawo o szkolnictwie wyższym nie objęło autonomią wyższych uczelni ustalania zasad wydawania decyzji administracyjnych w sprawie przyjęć na studia doktoranckie lub sposobów ich podpisywania. Tym samym należy stwierdzić, że drodze aktu prawnego niższej rangi niż ustawa nie można samoistnie zmieniać zasady podpisywania decyzji przez organy kolegialne lub tworzyć nowe organy administracyjne. Z uregulowania art. 196 ust. 3 i 4 ustawy o szkolnictwie wyższym jednoznacznie zaś wynika, że to sama Komisja Rekrutacyjna prowadzi rekrutacje na studia doktoranckie oraz ta sama komisja rekrutacyjna wydaje decyzje.
Jakkolwiek w pracy każdego organu kolegialnego istotną rolę pełni jego przewodniczący, jednakże nie może on uzurpować sobie kompetencji samego organu, skoro przysługuje ona organowi kolegialnemu działającemu w pełnym składzie.
Pominięcie zatem imion i nazwisk członków Komisji, którzy wydawali decyzję jako organ I instancji i brak ich podpisów, stanowi istotne naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., który stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję rekrutacyjną do spraw przyjęcia na studia doktoranckie, o której mowa w art. 196 ust. 3 i ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym, co wynika z treści art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym. Wydanie decyzji przez jednego tylko członka organu kolegialnego, a nie przez ten organ kolegialny Sąd w tej sprawie uznał za istotne naruszenie prawa i to mimo tego, że Statut Uniwersytetu w B. zawierał w § 66 ust. 1 upoważnienie do podpisywania decyzji w procedurze rekrutacyjnej przewodniczącemu Komisji. Ten zapis w Statucie mógł przyczynić się do przyjęcia przez samą Komisję nieprawidłowego sposobu podpisywania decyzji i ta okoliczność została przez Sąd uwzględniona jako stanowiące istotne naruszenie prawa, ale nie jako rażące naruszenie prawa. Tak samo należy zakwalifikować utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji dotkniętej tego rodzaju wadą prawną.
Z podanych wyżej względów Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.
Końcowo zasygnalizować należy nieprawidłową praktykę organu, który wbrew ustawowemu obowiązkowi, nie dostarczył Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę kompletu dokumentów składających się na akta sprawy związane z zaskarżoną decyzją, a pełne akta administracyjne złożył dopiero na rozprawie.