Uzasadnienie
W dniu 29 grudnia 2016 r. Rada Gminy S., na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej powoływana jako: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej jako: "u.c.p.g."), podjęła uchwałę nr XVIII.105.2016 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szudziałowo. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 9 stycznia 2017 r. pod poz. 136. Następnie uchwałą z dnia 30 marca 2017 r. nr XX.117.2017 w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szudziałowo zmodyfikowano § 21 i § 22 Regulaminu. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 25 kwietnia 2017 r. pod poz. 1594.
Prokurator Rejonowy w S., w jednym piśmie procesowym stanowiącym skargę, zaskarżył wskazane powyższej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału
II rozdzielono ww. skargi na uchwały. Sprawa dotycząca uchwały z dnia 29 grudnia 2016 r. nr XVIII.105.2016 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szudziałowo została zarejestrowana pod sygn. II SA/Bk 179/20.
Sprawa niniejsza (zarejestrowana pod sygn. II SA/Bk 180/20) dotyczy uchwały z dnia 30 marca 2017 r., której Prokurator zarzuca istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez niewskazanie w § 21 Regulaminu w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwałą, konkretnych obszarów, które wymagają poddania obowiązkowi deratyzacji.
Prokurator podniósł, że w uchwale zmieniającej wspomniany § 21 ww. Regulaminu otrzymał brzmienie wedle którego "obowiązkowej deratyzacji podlegają obszary nieruchomości zabudowanych położonych na terenie gminy S.". Powyższe uregulowanie jest niezgodne z prawem, gdyż nie wskazano w nim w sposób konkretny obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, do czego obliguje art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Na poparciu swojego stanowiska, Prokurator powołał uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r. II SA/Gd 817/18, w którym wskazano, że "przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., wprost wymaga wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji".
Mając na uwadze powyższe, Prokurator Rejonowy w S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie w całości, podnosząc że w myśl art. 91 ust. 4 u.s.g nie każde naruszenie prawa uzasadnia eliminację tego aktu z obrotu prawnego. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są bowiem jedynie istotne naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie zarzut skargi nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności części lub całości analizowanego aktu prawa. Ewentualne jego uwzględnienie stanowi bowiem jedynie podstawę do stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa.
Końcowo Rada wskazała, że przygotowywany jest projekt uchwały przyjmujący nowy Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. Nowa uchwała podjęta zostanie na najbliższej sesji Rady Gminy w dniu [...] marca 2020 r.
Podczas rozprawy sądowej w dniu 4 czerwca 2020 r. Prokurator zmodyfikował swoją skargę w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności jedynie części zaskarżonej uchwały, tj. w zakresie § 1 zaskarżonej uchwały, zmieniającej brzmienie § 21 uchwały z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy S. Pełnomocnik organu potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa we wskazanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii, co stwarza z kolei konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie.
W tym względzie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały zwrócić również należy uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.
Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma płynąć z upoważnienia ustawowego, i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA).
Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 u.c.p.g., gdzie pkt 8 zawiera nakaz "wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania".
W tym miejscu podkreślić należy, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 dnia listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, publ. CBOSA).
Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje zatem radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym, należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem,,w szczególności",,,może określić", lecz użył pojęcia,,regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. II SA/Sz 238/13, publ. CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne.
W § 1 zaskarżonej uchwały nadano nowe brzmienie regulacji zawartej w § 21 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy S. z dnia 29 grudnia 2016 r. poprzez wskazanie, że "obowiązkowej deratyzacji podlegają obszary nieruchomości zabudowanych, położonych na terenie gminy S.".
W ocenie Sądu powyższy zapis narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., ponieważ zgodnie z jego brzmieniem organ gminy winien wskazać w regulaminie obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania. Jak trafnie podniósł Prokurator, celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g., wprost zatem wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Gdzie "wyznaczyć" winno być - zdaniem Sądu, rozumiane jako: "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087).
Sformułowanie zawarte w zaskarżonej uchwale nie wypełnia dyspozycji wyżej omamianego przepisu. Regulacja nadająca nowe brzmienie § 21 Regulaminu nie oznacza ani tym bardziej nie wyznacza obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Określenie, że obowiązkowej deratyzacji podlegają "obszary nieruchomości zabudowanych, położonych na terenie gminy S." nie czyni zadość ustawowemu upoważnieniu. Co więcej wskazać należy, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r, II OSK 2875/18, Lex 2866375). Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji.
W tym stanie rzeczy, wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należało ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Końcowo podkreślić należy, że zasygnalizowana w odpowiedzi na skargę nowa uchwała Rady Gminy S. z dnia 10 marca 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szudziałowo nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie unormowania zawartego w § 1 zaskarżonej uchwały. Uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki bowiem takiej uchwały obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc).
Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 18/14, CBOSA).
Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.