Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 196/20

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Z. wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy K. K. z [...] października 2016r. Nr XVI/92/16 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. K. w zakresie § 2 pkt 1-11, § 7 ust. 3 pkt 1-5, § 10 ust. 1, § 17 ust. 1,2,4 i § 20 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. K., stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały i wniósł o stwierdzenie nieważności Regulaminu w części obejmującej § 2 pkt 1-11, § 7 ust. 3 pkt 1-5, § 10 ust. 1, §17 ust. 1,2,4 oraz § 20.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1. - w zakresie § 2 pkt 1-11 – istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1, 2, 2a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019r., poz.2010) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, polegające na wprowadzeniu definicji legalnych pojęć: właściciele nieruchomości (pkt1), odpady komunalne (pkt 2), odpady wielkogabarytowe (pkt 3), odpady zielone (pkt 4), odpady opakowaniowe (pkt 5), odpady budowlane (pkt 6), nieczystości ciekłe (pkt 7), harmonogram (pkt 8), przedsiębiorca (pkt 9), nieruchomości (pkt 10), punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych (pkt 11), podczas gdy ustawa upoważniała jedynie do uregulowania szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy;
2. - w zakresie § 7 ust. 3 pkt 1-5 – istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie we wskazanym paragrafie Regulaminu przepisów regulujących kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe i nałożenie zakazów w zakresie zagęszczania odpadów komunalnych, wrzucania i umieszczania w pojemnikach określonych substancji oraz ich magazynowania, nieprzewidzianych w delegacji ustawowej;
3. - w zakresie § 10 ust. 1 – istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie we wskazanym paragrafie Regulaminu przepisów regulujących kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe i określenia warunków, w jakich powinno się znajdować miejsce ustawiania pojemników do gromadzenia odpadów;
4. - w zakresie § 17 ust. 1 i 2 – istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie we wskazanym paragrafie Regulaminu przepisów regulujących kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe i przekraczające zasadę proporcjonalności wyrażoną art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nałożenie obowiązków nieprzewidzianych w delegacji ustawowej w postaci obowiązku wyprowadzania psów ras uznanych za agresywne, ich mieszańców i inne zagrażające otoczeniu w kagańcu, wyłącznie przez osoby dorosłe, bez uwzględnienia właściwości osobniczych zwierzęcia i mogących wynikać z tej okoliczności wyjątków, dodatkowo przewidując obowiązek wyprowadzania każdego psa na uwięzi, co modyfikuje zapisy art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt określających sytuacje, w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy;
5. - w zakresie § 17 ust. 4 - istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie we wskazanym paragrafie Regulaminu przepisów regulujących kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe i nałożenie obowiązków nieprzewidzianych w delegacji ustawowej w postaci obowiązku ogrodzenia posesji bądź jej części, na której pies jest przechowywany;
6. - w zakresie § 20 - istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie we wskazanym paragrafie Regulaminu przepisów regulujących kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe a jednocześnie odnoszące się do stosunków sąsiedzkich właścicieli nieruchomości, co stanowi niedopuszczalną modyfikację ustawowych zapisów z art. 144 Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że zakwestionowane definicje Regulaminu stanowią niedopuszczalne powtórzenie definicji ustawowych a rada gminy nie została upoważniona do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, które zdefiniował ustawodawca ani do ich modyfikowania. Regulacje prawa miejscowego nie mogą przekraczać granic upoważnienia ustawowego ani naruszać zasad Konstytucji RP. Niedopuszczalne jest przy tym wprowadzanie w akcie prawa miejscowego rygorów dla obywateli dalej idących niż określa ustawa ani obciążanie właścicieli nieruchomości obowiązkami nieprzewidzianymi w ustawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że Rada Gminy K. K. zaskarżoną uchwałą nie wykroczyła poza katalog zagadnień, które stosownie do art. 4 ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach winny być uregulowane w uchwalanym akcie prawa miejscowego - regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje

Skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie zarzutów sprecyzowanych w skardze, podtrzymanych na rozprawie przez prokuratora oraz w zakresie zarzutów dodatkowo podniesionych przez prokuratora na rozprawie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy K. K. Nr [...]z 28 października 2016rr. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. K. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2016r., poz. 4148), która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, wynikającym z wersji ustawy obowiązującej w okresie od 31 sierpnia 2016r. do 13 grudnia 2016r 31– t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 250 ze zm.). Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 994 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tu z tekstu ustawy opublikowanego w Dz. U. z 2016r., poz. 250 ze zm.). Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w ośmiu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.

Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 283 ze zm.), co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad Techniki Prawodawczej poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) i wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (vide: § 134 i 135 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych.

Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (vide, między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014r. sygn. IV SA/Po 792/13, Lex nr 1418249). Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 zasad Techniki Prawodawczej). Z § 146 Zasad Techniki Prawodawczej wynika przy tym generalna zasada, że definicje danego określenia formułuje się w ustawie lub innym akcie normatywnym, jeżeli:

1. 1) dane określenie jest wieloznaczne;
2. 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenia jego ostrości;
3. 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;
4. 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady Techniki Prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic.

Z § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wynika nadto generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75).

Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009r. sygn. Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych.

Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W wyniku przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. K. stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. K., a dokonanej poprzez pryzmat opisanych wyżej zasad i reguł poprawnej legislacji, skład orzekający zważył, co następuje;

W zakresie zarzutu naruszenia prawa zapisem § 2 pkt 1-11;

. Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisem § 2 punkt 1 (definicja właściciela nieruchomości), punkt 2 (definicja odpadów komunalnych), punkt 3 (definicja odpadów wielkogabarytowych), punkt 4 (definicja odpadów zielonych), punkt 5 (definicja odpadów opakowaniowych), punkt 6 (definicja odpadów budowlanych), punkt 7 (definicja nieczystości ciekłych), punkt 10 (definicja nieruchomości) albowiem stanowią one powtórzenie istniejących legalnych definicji ustawowych.

W kwestionowanym § 2 Rada Gminy K. K. w 11 punktach wprowadziła definicje: właściciela nieruchomości (pkt 1), odpadów komunalnych (pkt 2), odpadów wielkogabarytowych (pkt 3), odpadów zielonych (pkt 4), odpadów opakowaniowych (pkt 5), odpadów budowlanych (pkt 6), nieczystości ciekłych (pkt 7), harmonogramu (pkt 8), przedsiębiorcy (pkt 9), nieruchomości (pkt 10) i punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (pkt 11). W Regulaminie stwierdzono, że ilekroć jest w nim mowa o: właścicielach nieruchomości – należy przez to rozumieć współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością mające obowiązki realizować obowiązki w zakresie utrzyania czystości i porządku; w tym także wykonawcy robót budowlanych w przypadku budowy (pkt 1).

odpadach komunalnych - należy przez to rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter l ub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych (pkt2) odpadach wielkogabarytowych – należy przez to rozumieć odpady komunalne, które ze względu na swoje rozmiary lub masę nie mogą być zbierane w typowych pojemnikach na odpady (pkt 3) odpadach zielonych- należy przez to rozumieć stanowiące części roślin odpady komunalne pochodzące z pielęgnacji terenów zieleni oraz targowisk, z wyjątkiem odpadów pochodzących z czyszczenia ulic i placów (pkt 4) odpadach opakowaniowych – należy przez to rozumieć opakowania z papieru i tektury, tworzyw sztucznych, szkła, metalu i wielomateriałowe (pkt 5) odpadach budowlanych – należy przez to rozumieć odpady z materiałów budowlanych pochodzące z remontów i budów (pkt 6) nieczystościach ciekłych- należy przez to rozumieć ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych (pkt 7) harmonogramie – należy przez to rozumieć plan odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy K. K. podany do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty oraz w Biuletynie Informacji Publicznej (http://ug.kolaki.wrotapodlasia.pl/) oraz na stronie internetowej (www.kolaki.pl) (pkt 8) przedsiębiorcy – rozumie się przez to przedsiębiorcę posiadającego wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzonego przez Wójta Gminy K. K. lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie Wójta Gminy K. K. na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (pkt 9);

nieruchomości – rozumie się przez to zgodnie z art. 46 § 1 kodeksu cywilnego, część powierzchni ziemskiej stanowiącą odrębny przedmiot własności, jak również budynki trwale z gruntem związane lub część takich budynków (pkt 10);

punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych – rozumie się przez to wyznaczone przez Gminę K. K. miejsce odbioru i gromadzenia odpadów zbieranych selektywnie (pkt 11);

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że delegacja ustawowa upoważniająca do uchwalenia regulaminu otrzymania czystości i porządku w gminach, zawarta w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku, definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane. Definicje umieszczone w akcie prawa miejscowego, o ile zdefiniowania pojęć wymagają Zasady Techniki Prawodawczej (vide: § 146 Zasad Techniki Prawodawczej), nie mogą być powtórzeniem definicji ustawowych ani nie mogą być w akcie prawa miejscowego definiowane pojęcia ustawowe, które nie występują w ustawie upoważniającej. Rada gminy nie została upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca zwykły w ustawie upoważniającej bądź w innej ustawie niż ustawa upoważniająca. Zgodnie z § 137 Zasad Techniki Prawodawczej, którego postanowienia stosownie do treści § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale rady gminy będącej aktem prawa miejscowego, nie powinno się powtarzać przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Sąd zauważa, że definicja "nieruchomości" zawarta w § 2 pkt 10 Regulaminu jest powtórzeniem definicji ustawowej z Kodeksu cywilnego. "Nieruchomość" definiuje w sposób wiążący cały system prawa polskiego definicja zawarta w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, według której "nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". Zbyteczne było więc jej powtarzanie w Regulaminie, okrojone zresztą z kodeksowego zastrzeżenia, że budynki lub części budynków są nieruchomością tylko wtedy, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Powtórzeniem definicji zdefiniowanej ustawą upoważniającą jest też definicja "nieczystości ciekłych" zawarta w punkcie 7 § 2 Regulaminu. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach definiuje "nieczystości ciekłe" w art. 2 ust. 1 pkt 1 jako ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych tj. w sposób tożsamy co Regulamin a zatem powtarzanie tej definicji stanowi oczywiste i istotne naruszenie prawa.

Również definicje różnego rodzaju odpadów wynikają z ustawy, gdyż w większości pojęcia te zdefiniowała ustawa z 14 grudnia 2012r. o odpadach. Słownik pojęć ustawy o odpadach wprost zawiera ustawową definicję "odpadów komunalnych" i "odpadów zielonych" a pojęcie "odpadów wielkogabarytowych" i "odpadów budowlanych i rozbiórkowych" używane jest w treści ustawy o odpadach (vide: art. 25 ust. 6 "f" pkt 4 i art. 35 "a" ust. 1 ustawy o odpadach). Kwalifikację odpadów opakowaniowych zawiera z kolei ustawa z 13 czerwca 2013r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (t.j. D. U. z 2020r., poz. 114) Klasyfikację rodzajową odpadów na datę uchwalania zaskarżonego Regulaminu zawierało wydane z upoważnienia ustawy o odpadach Rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014r., poz. 1923; obecnie jest to Rozporządzenie Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020r. w sprawie katalogu odpadów – Dz. U. z 2020, poz. 10).

Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jako akt podporządkowany ustawom, nie może definiować pojęć zdefiniowanych obowiązującymi ustawami.

Zdaniem Sądu, nie stanowią natomiast naruszenia prawa definicje Regulaminu, odnoszące się do pojęcia "przedsiębiorcy", "harmonogramu" i "punktu selektywnego zbierania odpadów". Przede wszystkim są to pojęcia ściśle wiążące się zadaniami i kompetencjami podmiotów wymienionych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, realizujących obowiązki dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin – jak wynika z art. 4 ust. 2 ustawy - określa, między innymi, wymagania w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzone przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK) tworzone przez gminę (zadanie własne gminy wymienione w art. 3 pkt 6 ustawy) oraz częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (art. 3 pkt 9 lit. "d" ustawy). Z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika obowiązek publicznego obwieszczenia przez gminę informacji o działalności punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy ze wskazaniem rodzajów przyjmowanych odpadów oraz dniami i godzinami otwarcia punktów.

Zdefiniowanie "harmonogramu" oraz "punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych" ma charakter porządkujący i uzasadnione jest przepisami rozdziału 4 Regulaminu dotyczącymi częstotliwości i sposobów pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego a skoro ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach samodzielnie tych pojęć nie definiuje, istniało uzasadnienie dla ich zdefiniowania w Regulaminie, tym bardziej, że szczegółowe zasady regulaminu odnoszące się do pozbywania się odpadów komunalnych nawiązują do "harmonogramu" a także do działania punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (vide:§ 11 ust. 1 Regulaminu oraz § 13 Regulaminu). Nie nasuwa również zastrzeżeń zdefiniowanie w Regulaminie pojęcia "przedsiębiorca". Powszechnie jest znanym fakt mnogości definicji "przedsiębiorcy" na gruncie różnych przepisów prawa polskiego (vide: Kodeks cywilny, ustawy podatkowe, prawo przedsiębiorców, ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji).

W sytuacji, gdy dane określenie jest wieloznaczne, a realizację zadań w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach zapewniają przedsiębiorcy szczególni (działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych jest działalnością regulowaną) a jednym z zadań gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie, jest poinformowanie właścicieli nieruchomości o podmiotach odbierających odpady komunalne, regulaminowa definicja "przedsiębiorcy" nie stanowi naruszenia prawa.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa zapisem § 7 ust. 3 Regulaminu;

Zapis § 7 ust. 3 Regulaminu stanowi istotne naruszenie prawa gdyż jego wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zapisem § 7 ust. 3 regulaminu rada gminy zabroniła:

1. 1) zagęszczania odpadów komunalnych zbieranych w pojemnikach w sposób uniemożliwiający ich usunięcie z pojemnika;
2. 2) wrzucania do pojemnika substancji palnych, żrących, toksycznych, gorącego popiołu oraz wlewania substancji ciekłych;
3. 3) magazynowania na terenie nieruchomości odpadów komunalnych poza miejscami do tego przeznaczonymi;
4. 4) umieszczania w pojemnikach do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych innych odpadów, takich jak odpady budowlane i rozbiórkowe, przeterminowane leki, chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, które należy zbierać oddzielnie i usuwać na zasadach określonych w Regulaminie;
5. 5) umieszczania w pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych odpadów pochodzących z działalności gospodarczej.

Zacytowany zapis regulaminu pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3 "b" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego wynika wprost ustawowy obowiązek właścicieli nieruchomości pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Kwestie objęte zakwestionowanym zapisem § 7 ust. 3 Regulaminu zostały uregulowane przede wszystkim w ustawie z 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2018r., poz. 992), która w art. 23 ust. 1 wprowadziła generalną zasadę zbierania odpadów w sposób selektywny oraz uregulowała sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów. Ustawa o odpadach reguluje zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2011r. sygn. II SA/Bd 1484/10).

Natomiast rada gminy jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Gmina w ramach zadań własnych w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy tworzy warunki niezbędne do utrzymania czystości i porządku, w szczególności poprzez tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w przepisie art. 1 "a" odsyła do stosowania przepisów ustawy o odpadach w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym.

Wprowadzanie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach dodatkowych zakazów w zakresie selektywnego zbierania odpadów ponad zakazy (nakazy) wynikające wprost z ustaw jest nieuprawnione.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa zapisem § 10 ust. 1 Regulaminu;

W § 10 ust. 1 rada gminy uchwaliła, że "pojemniki, worki i kontenery do gromadzenia odpadów należy usytuować na nieruchomości w miejscach odpowiadających przepisom prawa budowlanego, w sposób umożliwiający łatwy dojazd i dostęp do nich zarówno dla użytkowników, jak i dla pracowników przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, w sposób niepowodujący uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości i osób trzecich na wyrównanej i w miarę potrzeb utwardzonej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota". Zapis powyższy został zamieszczony w Rozdziale 3 regulaminu poświęconym – jak wynika z tytułu – rodzajom i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunkom rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Upoważnieniem ustawowym dla wprowadzonej regulacji jest art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, którego brzmienie jest takie samo, jak tytuł rozdziału 3 Regulaminu, uzupełniony kryteriami określenia wymagań opisanych upoważnieniem w postaci:

1. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
2. b) liczby osób korzystających z pojemników

Z treści upoważnienia ustawy nie wynika zatem delegacja do określania miejsc usytuowania pojemników na nieruchomości, gdyż to od właściciela nieruchomości zależy wybór takiego miejsca. Kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne, w tym związane z dostępem przedsiębiorcy do pojemników na nieruchomości, powinny być uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013r. sygn. IV SA/Po 741/13, wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2019r. sygn. II SA/Ol 123/19). Ustawowe kryteria określenia warunków rozmieszczenia pojemników na nieruchomościach nawiązują wyłącznie do wyposażenia nieruchomości w wystarczającą ilość odpowiednich pojemników na odpady, natomiast nie dają podstaw do regulowania kwestii usytuowania pojemników na odpady komunalne na nieruchomości.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa zapisami § 17 ust. 1, 2 i 4 Regulaminu

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisami § 17 ustęp1, 2 i 4 Regulaminu. Zapisy dotyczą obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Kwestionowanymi zapisami rada gminy uchwaliła, że:

"§ 17.1 Zwierzęta domowe mogą być wyprowadzane tylko pod opieką osoby dorosłej lub osoby zdolnej do panowania nad nimi. Psy muszą być wyprowadzane na uwięzi i tylko prze osoby, które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz inne zagrażające otoczeniu, musza mieć założony kaganiec i być wyprowadzane wyłącznie przez osoby dorosłe.

2. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem na terenach zabudowanych, poza miejscami wymienionymi w § 18 i gdy właściciel lub opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem. Nie wolno zwalniać ze smyczy psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu."

"4. Właściciele nieruchomości, na których utrzymywane są psy bez uwięzi i kagańca, zobowiązani są do należytego ogrodzenia nieruchomości, w sposób uniemożliwiający jej niekontrolowane opuszczenie przez psa"

Upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym Regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Z upoważnienia wynika, że nałożone obowiązki dotyczące właściwego utrzymania zwierząt domowych, odnosić się mają do postępowania ze zwierzętami domowymi w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku tj. w miejscach publicznych, takich jak place publiczne, ulice, skwery czy parki. Ograniczenia wprowadzane regulaminem nie mogą natomiast obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe (tak. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz w Komentarzu do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Obowiązek zatem ogrodzenia nieruchomości osoby utrzymującej psa, wprowadzony w ust. 4 § 17 Regulaminu, wykracza spoza zakres upoważnienia ustawowego.

Wynikający natomiast z ustępów 1 i 2 § 17 bezwzględny obowiązek wyprowadzania na tereny użyteczności publicznej "psów rasy uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz innych zagrażających otoczeniu" na smyczy i w kagańcu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt.

Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017r. sygn. II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017r. sygn. II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016r. sygn. IV SA/Po 61/16). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971r.

Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 16 ust. 3 bezwzględny nakaz wyprowadzania psów "psów agresywnych" oraz "mogących stwarzać zagrożenie" na smyczy i w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw.

Nadto Sąd zwraca uwagę, że kwestionowane zapisy Regulaminu zawierają niedookreślone pojęcie "psy inne zagrażające otoczeniu" a także wprowadzają pojęcie "osoby dorosłej lub osoby zdolnej do panowania" nad zwierzęciem domowym oraz osób, "które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem"

Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa zapisem § 20 Regulaminu;

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisem § 20 Regulaminu. Kwestionowany zapisy dotyczy wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, upoważnienie do określenia których wynikało z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis upoważniający stanowi o obowiązku szczegółowego określenia w regulaminie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Kwestionowanym zapisem miejscowy ustawodawca stwierdził, że "pszczoły należy utrzymywać w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 metrów od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich".

Zapis tworzy normę nieegzekwowalną i wkracza w regulację stosunków sąsiedzkich tj. materię zastrzeżoną innej ustawie tj. art. 144 Kodeksu cywilnego.

Przepis art. 144 K.c. wprowadza bowiem zakaz immisji pośrednich nakazując właścicielowi nieruchomości powstrzymywanie się przy wykonywaniu prawa własności od takich działań lub zaniechań na nieruchomości (również przy utrzymywaniu zwierząt gospodarskich), które zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis dotyczy immisji pośrednich tzn. takich działań lub zaniechań na nieruchomości, których skutki przenikają w sposób naturalny na nieruchomości sąsiednie np. przez wytwarzanie zapachów, wywoływanie hałasu czy wibracji. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego, podporządkowanego aktom wyższego rzędu, w tym przepisom zawartym w Kodeksie cywilnym, regulującym stosunki sąsiedzkie, nie mogą samodzielnie stosunków sąsiedzkich regulować. Zapis § 20 Regulaminiu wykracza więc poza zakres upoważnienia ustawowego nie mieszcząc się w granicach tego upoważnienia.

Nadto nakaz ustawienia uli z pszczołami w określonej odległości od granicy nieruchomości, na której stoją ule, nie ma oparcia w treści zacytowanego wyżej upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" nie mieści się określanie odległości od granic nieruchomości posadowienia uli. Nie można też przyjąć, by taka regulacja stanowiła realizację określenia "zakazu utrzymywania na określonych obszarach" zwierząt gospodarskich, w tym pszczół(vide: wyrok NSA z 27 czerwca 2017r. sygn. II OSK 2866/15, wyrok WSA w Kielcach z 13 lutego 2020r. sygn. II SA/Ke 1062/19)

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie uwzględnionych zarzutów i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie oddalonych zarzutów)