Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 40 uchwały nr XXXV/303/06 Rady Gminy Suwałki z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi Okuniowiec w Gminie Suwałki (Dz. U. Woj. Podl. Nr 204, poz. 1988) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości O. gmina S. w wysokości 2.804,36 i ustaliło jednorazową opłatę planistyczną w kwocie 1.808,68 zł.
U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:
W dniu [...] czerwca 2007 r., przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 czerwca 2006 r., W. J. S. i A. S., M. S. i A. S., J. D. i A. D. zbyli aktem notarialnym nieruchomość oznaczoną nr ewid. [...] i udział wynoszący [...] w nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] (dowód: akt notarialny Repertorium A nr [...]).
Wójt Gminy S. stwierdził, że w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki określone w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w z związku z tym ustalił jednorazową opłatę planistyczną, do zapłaty której zobowiązał solidarnie w/w. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że na dzień uchwalenia planu miejscowego z dnia [...] czerwca 2006 r. zbyta nieruchomość była w użytkowaniu rolniczym, a po jego uchwaleniu jest terenem istniejących upraw polowych i pastwisk przeznaczonych na projektowaną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rekreacji indywidualnej z dopuszczeniem realizacji zabudowy pensjonatowej. W okresie obowiązywania poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Suwałki zatwierdzonego uchwałą nr IV/17/94 Rady Gminy w Suwałkach z dnia 10 listopada 1994 r. (Dz. U. Woj. Suw. Nr 40, poz. 306), który utracił ważność z dniem [...] grudnia 2003 r. do uchwalenia aktualnie obowiązującego planu przedmiotowa nieruchomość nie zyskała cech nieruchomości budowlanej, tj. nie dokonano zmiany klasyfikacji gruntów z rolnych na budowlane ani nie poczyniono na niej żadnych nakładów inwestycyjnych.
Opłata planistyczna została wymierzona w wysokości 30% kwoty 6.028,96 zł w stosunku do części działki nr [...] stanowiące tereny istniejących upraw polnych i pastwisk przeznaczonych na projektowana zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rekreacji indywidualnej z dopuszczeniem zabudowy pensjonatowej oraz w wysokości 10 % kwoty 9.956,80 zł w stosunku do części działki [...] stanowiące tereny istniejących lasów i zadrzewień (§ 40 planu z dnia 29 czerwca 2006 r.). Nie naliczano opłaty planistycznej od działki o nr [...], ponieważ nie wystąpił wzrost wartości nieruchomości.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli zobowiązani do zapłaty opłaty planistycznej i zarzucili naruszenie przepisów procesowych art. 10, 7, 77, 80 i 107 kpa a także przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości oraz poprzez pominięcie zasad ustalania ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości a w szczególności pominięcie przeznaczenia nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie z 1994 r. i wpływu zmiany planów na jej wartość. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z obowiązkiem sporządzenia nowej ekspertyzy dotychczasowej wartości nieruchomości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ I instancji pominął fakt, iż przedmiotowa nieruchomość w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miały przeznaczenie pod budownictwo letniskowe i jednorodzinne. Zdaniem odwołujących gmina żąda opłaty planistycznej tylko dlatego, że został opracowany nowy plan a nie ze względu na stan faktyczny.
Organ II instancji uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i ustalił jednorazową opłatę w kwocie 1.808,68 zł. W uzasadnieniu decyzji podano, że w sprawie nie została zachowana ciągłość regulacji planistycznych, albowiem przez ponad dwa i pół roku na przedmiotowym terenie nie obowiązywał żaden plan zagospodarowani przestrzennego. Poprzedni plan miejscowy z dnia [...] listopada 1994 r. wraz z Koncepcją programowo – przestrzenną będącą integralną częścią tego planu przestał obowiązywać z dniem [...] grudnia 2003 r. a nowy plan wszedł w życie [...] września 2006 r. Organ opierając się na orzecznictwie tut. Sądu stwierdził, że w takiej sytuacji należy oceniać łącznie wpływ obu "zdarzeń planistycznych" (uchwalenie nowego planu i wygaśniecie starego planu) na wartość zbywanej nieruchomości a następnie porównać przeznaczenie nieruchomości w nowym palnie z wartością uwzględniającą faktyczny sposób jej wykorzystania przed uchwaleniem tego planu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po dokonaniu oceny materiałów zebranych w aktach sprawy, a zwłaszcza treści koncepcji programowo-przestrzennej stanowiącej integralną część planu z 1994 r., który wygasł z dniem [...] grudnia 2003 r. i zapisami nowego planu z 2006 r. oraz z treścią operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, doszło do wniosku, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa działka nr [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem 12 UT koncepcji programowo przestrzennej, która stanowiła szczególną regulację w stosunku do zapisów planu z 1994 r. Obszar ten, obejmujący pow. [...] ha, przeznaczony był jako teren projektowanych usług turystycznych o wysokim standardzie, np. hotel wyposażony w sale bankietowe i konferencyjne oraz zaplecze odnowy biologicznej, położony w strefie ochronnej jeziora K. i rzeki S. Natomiast w planie obecnym z 2006 r. (§ 30 tekstu planu) działka ta wchodzi w skład obszaru oznaczonego w planie symbolem 10MN/ML - stanowiąca uprawy i pastwiska - przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rekreację indywidualną, z dopuszczeniem realizacji zabudowy pensjonatowej, realizacji budynków gospodarczych i garaży wolnostojących w zabudowie jednorodzinnej i pensjonatowej, z zakazem realizacji wolnostojących garaży i budynków gospodarczych w zabudowie rekreacji indywidualnej.
Pozostała jej część wchodziła do obszaru oznaczonego w planie symbolem 3 ZL jako zalesienia - natomiast zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi lasy. Dla celów ustalenia wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr [...], w związku z uchwaleniem w 2006 r. nowego planu i wygaśnięciem z dniem [...] grudnia 2003 r. planu poprzedniego z 1994 r., rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania gruntów przedmiotowej działki w/g poziomu cen na dzień sprzedaży tej działki, tj. na dzień [..] czerwca 2007 r. w trzech grupach: 1. przeznaczonych w planie z 1994 r. pod usługi turystyczne, 2. o przeznaczeniu rolniczym, ponieważ grunty te po wygaśnięciu planu z 1994 r. a przed uchwaleniem nowego w 2006 r., miały charakter gruntów rolnych, 3. przeznaczonych w planie z 2006 r. pod budownictwo mieszkaniowe i rekreację indywidualną z możliwością zabudowy pensjonatowej.
W ocenie Kolegium, szacunek przedmiotowych gruntów określonych działką nr [...] dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego, jest obiektywny i rzetelny, nie zauważono tendencyjności, jak to sugerują odwołujący. Nie można zgodzić się z zarzutem, iż nie uwzględniono przeznaczenia nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie. Nieprawdą jest, jak twierdzą odwołujący, iż nieruchomość w poprzednim planie była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Wskazano wyżej, iż w ustaleniach szczegółowych zawartych w koncepcji programowo-przestrzennej teren przedmiotowej działki został przeznaczony tylko pod usługi turystyczne o wysokim standardzie.
W ocenie Kolegium, prawidłowo rzeczoznawca zaproponował, do ustalenia skutków wygaśnięcia miejscowego planu z 1994 r. oraz uchwalenia w 2006 r. nowego planu miejscowego dla miejscowości O., uwzględnienie wartości gruntów przedmiotowej działki jako gruntów rolnych po wygaśnięciu planu z 1994 r. w kwocie 18,74 zł. za jeden m² oraz jako gruntów z uwzględnieniem budownictwa jednorodzinnego przewidzianego w nowym planie z 2006 r. w kwocie 26,58 zł. za jeden m². Zasadnie przyjęto do porównania wartości nieruchomości cenę gruntów rolnych wskazanych przez rzeczoznawcę, ponieważ jest ona ceną wyższą od gruntów o charakterze turystycznym przewidzianym w planie z 1994 r.
W ocenie Kolegium nieuzasadnione jest natomiast w świetle art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie opłaty od gruntów oznaczonych w nowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 3 ZL, bowiem grunty te nie zmieniły przeznaczenia w związku z uchwaleniem nowego planu w 2006 r. Na sygnalizację Kolegium rzeczoznawca majątkowy złożył aneks do operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości. W aneksie tym zaproponował ustalenie opłaty tylko od wartości gruntów oznaczonych w tym planie symbolem 10 MN/ML o pow. [...] m² w kwocie 1.808,68 zł. Kolegium uznało, że propozycja ta zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu za zasady uznano jedynie zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa przyjęto przy tym, że uchybienie to nie miało bezpośredniego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Decyzję tę do sądu administracyjnego zakwestionowali zobowiązani do uiszczenia opłaty planistycznej, przy czym skarga A. D. i J. D. została odrzucono (postanowienie z dnia 21 listopada 2008 r. k. 25 akt) w związku z czym z mocy prawa stali się oni uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze zarzucono naruszenie:
- - art. 2 i 32 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie obywateli wobec prawa i nieuzasadnione różnicowanie ich sytuacji prawnej w podobnych stanach faktycznych polegające na tym, że art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sugeruje ustalanie wzrostu wartości nieruchomości między jej wartością bezpośrednio poprzedzającą uchwalenie aktualnego planu,
- - art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez oparcie rozstrzygnięcia o operat oszacowania nieruchomości, który nieuwzględnia stanu prawnego nieruchomości podczas obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r.,
- - art. 77 i 80 kpa poprzez nierzetelne rozpatrzenie i ocenę zebranego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez pominięcie zarzutów do ekspertyzy biegłego, zgłaszanych przez strony, dotyczących także uwzględnienia przeznaczenia spornej działki w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowani przestrzennego,
- - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż wartość nieruchomości, których dotyczy zaskarżona decyzja, wzrosła w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wartość nieruchomości nie wzrosła z tego powodu,
- - art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie zasad ustalania ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości, a w szczególności pominięcie przeznaczenia spornej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie z 1994 r. i wpływu na jej wartość zmian planów.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2010 r. poparł skargę i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Dodatkowo organ odnosząc się do głównego zarzutu skargi dotyczącego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. podał, że w tekście tego planu znajduje się następujący zapis: "Na części terenu wsi opracowana jest koncepcja programowo – przestrzenna, której ustalenie przyjmuje się w tym planie, pod warunkiem uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej". Wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w czasie obowiązywania tego planu następowało w trybie decyzji organów administracji stopnia podstawowego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
W ocenie organu koncepcja ta w świetle zapisów w planie ma charakter planu zagospodarowania przestrzennego, w której przedmiotowe działki nie były przeznaczone pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe.
Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2009 r. postępowanie w sprawie zostało zawieszone do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie zainicjowanej pytaniem prawnym dotyczącym konstytucyjności art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 2 i 32 Konstytucji RP, w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacji, kiedy przeznaczenie nieruchomości było określone w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 tej ustawy. Wyrokiem z dnia z dnia 9 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt P 58/08 orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wskazanym w pytaniu prawnym jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W związku z ustaniem przyczyny zawieszenia postępowania sądowego, postanowieniem z dnia 25 marca 2010 r. zostało ono podjęte.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje
Wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego rzutuje na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Normy przepisów art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 4 ustawy pozostają w integralnym, logicznym w związku z przepisem art. 37 ust. 1 ustawy. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy upoważnia organ gminy do pobrania jednorazowej opłaty z tytułu zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą.
Natomiast przepis art. 37 ust. 1 ustawy określa, na czym polega wzrost wartości nieruchomości. Wzrost ten – według przepisu – stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnianiu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
W rozpoznawanej sprawie, ustalając wysokość opłaty planistycznej organy dokonały (opierając się zresztą na stanowisku prezentowanym przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. II SA/Bk 367/06) ustaleń wartości nieruchomości przy uwzględnieniu ich przeznaczenia w planie miejscowym, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Następnie zaś ustalono wartość nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykonywania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu, a także przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym uchwalonym uchwałą nr XXXV/303/06 rady Gminy Suwałki z dnia 29 czerwca 2006 r.
Ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło, więc również przy uwzględnieniu kryterium faktycznego jej wykorzystania, w okresie pomiędzy obowiązywaniem obu planów, co może budzić wątpliwości co do legalności zaskarżonej decyzji w świetle tezy przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jak stwierdzają komentatorzy art. 145 "a" Kodeksu postępowania administracyjnego, orzeczenie o niezgodności ustawy z Konstytucją "powoduje, że w sprawie powstaje nowy stan faktyczny, którego ustalenie powinno być przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania" (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, W-wa 2006, s. 660).
W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji znajdują się informacje, co do przeznaczenia nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, o sposobie faktycznego wykorzystania nieruchomości w czasie braku planu oraz o ich przeznaczeniu w planie miejscowym z dnia [...] czerwca 2006 r. Informacje o przeznaczeniu nieruchomości w obu planach nie mają wszakże charakteru ustaleń, będących podstawą faktyczną rozstrzygnięcia, czy przeznaczenie nieruchomości w obu planach "zostało określone tak samo". Ustalenie tożsamości przeznaczenia nieruchomości w obu planach, bądź braku tej tożsamości, rzutować będzie na sposób zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Jeżeli bowiem przeznaczenie nieruchomości o obu planach poprzednio i obecnie obowiązującym, zostanie ocenione jako tożsame, to – zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego – wzrost wartości nieruchomości nie może być odnoszony do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu aktualnie obowiązującego.
Wymagane ustalenia są istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i winny być dokonane przez organy administracji publicznej, albowiem Sąd nie może zastępować organów i dokonywać samodzielnych ustaleń i ocen.
W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją (art. 145 "a" 1 K.p.a.).
W sytuacji zaś, gdy Sąd administracyjny stwierdzi wystąpienie którejś z przesłanek wznowienia postępowania, określonych w przepisach art. 145 § 1 oraz art. 145 § 1 "a" K.p.a., jest obowiązany uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny rozstrzygnąć kwestię ewentualnego ustalenia opłaty planistycznej, po uprzednim dokonaniu ustaleń i oceny, czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. oraz w nowym planie uchwalonym dnia 29 czerwca 2006 r. "zostało określone tak samo".
Dokonując porównań zapisów planistycznym organy winny mieć na uwadze, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w Suwałkach z dnia 10 listopada 1994 r. został uchwalony na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która przewidywała sporządzenie dla obszaru miasta gminy (miasta i gminy) planów miejscowych jako planów ogólnych i szczegółowych (art. 26 i 27 ustawy).
Nadto ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. przewidywała możliwość sporządzenia odrębnych planów zagospodarowania przestrzennego (planów obszarów funkcjonalnych) dla obszarów wyodrębniających się ze względu na spełnienie szczegółowych funkcji gospodarczych, społecznych, kulturalnych lub przyrodniczo-środowiskowych (art. 7 ust. 2 ustawy). Wskazany system ówczesnych instrumentów planistycznych organy winny mieć na uwadze w szczególności przy ocenie charakteru prawnego i mocy obowiązującej: "Koncepcji programowo przestrzennej zagospodarowania terenów rekreacyjno-wypoczynkowych", na którą powołuje się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.-