Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
Wójt Gminy J., po ponownym rozpatrzeniu wniosku J.R. dotyczącego zmiany stanu wody na gruncie na działkach o nr geod. [...] i [...] obręb K. oraz na działce o nr geod. [...] obręb K. ze szkodą dla działki o nr goed. [...] obręb K., decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], nakazał P. Zarządowi Dróg Wojewódzkich w B. – w ramach zrealizowanej inwestycji drogowej budowy drogi wojewódzkiej nr [...] – rozbudować istniejące urządzenia odwodnieniowe:
- 1. na działce o nr geod. [...] (obręb K., M. B.) dodatkowy odcinek rurociągu PVC100, L-6mb z kratką wpustową z włączeniem do drogowej kanalizacji deszczowej na działce o nr geod. 710 obręb K.;
- 2. na działkach o nr geod. [...] (obręb K., M. B.), [...] oraz [...] (obręb K.) odcinek drenażu PVC100, L-ok. 20mb z włączeniem do istniejącej studni drenażowej na działce o nr geod. 197/1 obręb K. w terminie do [...] czerwca 2019 r., zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji.
Odwołanie od tej decyzji złożył P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. i zarzucił naruszenie:
- - art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566, ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), przez niezasadne jego zastosowanie, w szczególności przez przyjęcie że doszło do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości sąsiedniej z winy zarządcy drogi;
- - art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 84 w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a.
Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmowę nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom z uwagi na brak związku przyczynowego między działaniem lub zaniechaniem zarządcy drogi a okolicznościami wskazywanymi przez organ pierwszej instancji, lub uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w celu przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez powołanie biegłego hydrologa.
W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że ponownie wydana decyzja oparta jest na tej samej opinii biegłego która posiada szereg nieścisłości i braków a z którą strona nie zgadzała się na etapie poprzedniego odwołania. Organ wydając ponownie decyzję dokonał jedynie interpretacji posiadanej już wiedzy, nie wyjaśniając wątpliwości i braków logicznych zarzuconych przez stronę. Wydana decyzja jest tożsama z decyzją uchyloną przez organ odwoławczy. Podniesiono, że organ wydając pierwszą decyzję uzyskał opinię biegłego z [...] marca 2019 r. na którą powołuje się w przedmiotowej decyzji a o której nie powiadomił stron, tym samym uniemożliwiając zapoznanie się z nią oraz odniesienie się do niej. Odnośnie opinii zarzucono, że biegły w załączniku nr 1 do opinii wskazał warstwice wzniesienia nie zgodne z mapami do celów projektowych posiadanych przez P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. Zdaniem strony odwołującej plan warstwicowy możliwy jest do utworzenia jedynie za pomocą pomiarów geodezyjnych wykonanych przez uprawnionego geodetę, których biegły nie wykazał w swojej opinii.
Nadto zarzucono, że biegły wskazując naturalny spływ wód nie wziął pod uwagę budowy geologicznej terenu oraz tego, że jest on w całości zalesiony. W 2012 r. prowadzone były u podnóża przedmiotowego wzniesienia prace archeologiczne, wykazały one, że wzniesienie na działce 26/6 ma strukturę z różnego rodzaju gruntów przepuszczalnych (w szczególności piaski drobne). Taka struktura wzniesienia oraz fakt obecności zwartej roślinności nie pozwala na spływ wód. Takie tereny posiadają znaczną retencję wodną, zdolność do gromadzenia zasobów wodnych i przetrzymywania ich przez dłuższy czas w środowisku biotycznym i abiotycznym. Opinia nie wskazuje ilości wód jakie wg biegłego spływając z przedmiotowego wzniesienia dostają się na działkę [...]. Biegły wskazał jedynie spływ wód w kierunku drogi wojewódzkiej i działki skarżącego nie określając spływu winnych kierunkach. Podniesiono, że odprowadzanie wód opadowych reguluje szereg przepisów których organ wydający decyzje nie wziął pod uwagę.
Decyzja skupia się jedynie na art. 234 ustawy - Prawo wodne traktując przedmiotową ustawę jako nadrzędne nie analizując sytuacji pod kątem zgodności z ustawami związanymi. Decyzja uznaje za pewnik że istniejąca przed 2011 r. droga wojewódzka nr 678 wraz z jej odwodnieniem służyć miała odwodnieniu terenów przyległych, co nigdy nie miało miejsca. Organ w decyzji pomimo faktu, że na działce 198/2 zostało zmienione zagospodarowanie przez skarżącego, poprzez zlokalizowanie budynku, który Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za nielegalny, nie uznaje faktu, że blokuje on naturalny spływ wód z wzniesienia, ignoruje fakt toczącego się postępowania w przedmiotowej sprawie mimo tego, iż może mieć kluczowe znaczenie.
Kolejnym istotnym elementem pominiętym przez biegłego w swojej opinii jest sposób posadowienia budynków oraz ochrona ich fundamentów przed skutkami działania wody gruntowej i opadowej których zawilgocenie jest powodem postępowania. Zdaniem Zarządu Dróg należy przeprowadzić stosowne ekspertyzy w zakresie posadowienia i ochrony budynków przed naporem wody powierzchniowej i gruntowej, zarówno działającej na przegrody pionowe jak i poziome, jak również w zakresie zgodności posadowienia obiektów z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zdaniem strony odwołującej wskazane propozycje naprawcze są niezgodne z wiedzą techniczną i zasadami sztuki budowlanej. Nie ma możliwości odbioru opadowej z terenów nieutwardzonych przez system deszczowy wybudowany przez P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B., gdyż spowoduje to uszkodzenie sprawnie działającego systemu poprzez ograniczenie drożności w wyniku wprowadzenia zanieczyszczeń stałych w przewodach układu, skończywszy na zanieczyszczeniu separatorów substancji ropopochodnych. Wykonana kanalizacja deszczowa ma za zadanie odwadniać pas drogowy drogi wojewódzkiej i na taką ilość wody została obliczona, co przełożyło się na dobór średnic kanałów, studni oraz wydajności urządzeń podczyszczających. Wprowadzenie do tej kanalizacji wód opadowych z pobliskiego terenu, nieznanej ilości i jakości, w niedługim czasie spowoduje tragiczną w skutkach awarie kanalizacji deszczowej, począwszy od niedrożności i spowodowania nieprzejezdności drogi wojewódzkiej poprzez miejscowe podtapianie terenów przyległych, skończywszy na nieokreślonej w skutkach katastrofie ekologicznej w wyniku powstania poważnej awarii np. w wyniku dostania się do gleb i wód substancji ropopochodnych i oleistych powstałych w skutek kolizji na drodze.
Podkreślono, że narzucone rozwiązania ignorują aspekt administracyjny, gdyż P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. nie dysponuje gruntami na których narzucono wykonanie urządzeń. Wskazano, że ulica J. również posiada kanalizację deszczową, będącą własnością Wójta Gminy J. a odprowadzenie wód do tej kanalizacji może również skutkować jej zapiaszczeniem i awarią która spowoduje zalanie osiedla I. Końcowo podniesiono, że nałożenie obowiązków z art. 234 ustawy – Prawo wodne nie jest działaniem dowolnym. W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, że zmiana stosunków wodnych, która okaże się szkodliwa dla gruntów sąsiednich musi być postrzegana jako bezprawna. Za zmianę stanu wody na gruncie nie mogą być uznane zmiany będące następstwem legalnie wykonanych robót budowlanych (legalnego zagospodarowania terenu). W tym bowiem zakresie sprawa ma charakter sprawy rozpatrywanej przez organy właściwe zgodnie z prawem budowlanym. W sprawie niniejszej wskazywana jako przyczyna naruszenia stosunków wodnych budowa drogi wojewódzkiej była legalna realizowana na podstawie ostatecznych decyzji.
Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w części to jest w zakresie terminu wykonania czynności wskazanego jako [...] czerwca 2019 r. i ustaliło w tym zakresie termin wykonania czynności na [...] czerwca 2020 r. i w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że zgodnie z wytycznymi zwartymi w decyzji kasacyjnej, organ pierwszej instancji musiał ustalić, czy budowa drogi wojewódzkiej i stan urządzeń budowlanych realizowane były zgodnie z przepisami prawa budowlanego i w celu wyjaśnienia tych zagadnień powinien zwrócić się do właściwego organu nadzoru budowlanego. W sytuacji, gdyby okazało się, że budowa została zrealizowana prawidłowo, a droga jest utrzymywana we właściwym stanie, organ pierwszej instancji, nabywszy przekonania o swojej właściwości, miał wydać stosowne rozstrzygnięcie.
Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się pismo P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru B. (dalej PWINB) z [...] grudnia 2018 r., który stwierdził, po przeprowadzeniu kontroli budowy drogi wojewódzkiej, jej zgodność z zatwierdzoną dokumentacją projektową, decyzją Wojewody P. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zmianami nieistotnymi wprowadzonymi przez projektanta na etapie realizacji inwestycji, nie stwierdził też naruszenia ustaw - Prawo budowlane oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. PWINB stwierdził również, że ponowna kontrola w zakresie budowy ścieżki rowerowej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej 678 nie wykazała naruszenia przepisów prawa. Organ zaznaczył jednak, że urządzenia odwadniające drogę [...] zostały zaprojektowane do odwodnienia pasa drogowego, a nie terenów przyległych, a wprowadzanie wód innych w zaprojektowany system wymaga ponownej analizy przyjętych rozwiązań projektowych, zgody zarządcy tych urządzeń na możliwość i sposób włączenia ich do istniejącego systemu.
Podniesiono, że z uwagi na treść zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w zakresie oględzin działek nr [...], [...] i [...] (obręb K.) oraz działki nr [...] (obręb K.), w tym wystąpienia do biegłego o sporządzenie opinii uzupełniającej. Oględziny działek nr [...], [...] i [...] (obręb K.) oraz działki nr [...] (obręb K.) zostały przeprowadzone z udziałem biegłego dnia [...] czerwca 2019 r. i z czynności tej sporządzony został protokół, który podpisały wszystkie uczestniczące osoby. W trakcie oględzin stwierdzono przesiąki w północnej granicy działki nr [...].
Z kolei biegły w opinii uzupełniającej stwierdził, że w trakcie sporządzania opinii podstawowej roboty inwestycyjne, związane z przebudową drogi wojewódzkiej w rejonie sprawy były w fazie końcowej (w trakcie budowy ścieżki rowerowej oraz drenażu przydrożnego), więc stan sprzed budowy ustalił w oparciu o materiały archiwalne, w szczególności mapy satelitarne z poglądowym układem warstw wysokościowych, układ terenu i rzędnych terenowych z mapy przedprojektowej, wyjaśnienia stron postępowania, wizji przeprowadzonej w terenie. Stwierdził, że istniejący rów otwarty z przepustem pełnił funkcję odbiorczą wód powierzchniowych napływających z istniejącego naturalnego pagórka oraz funkcję filtracyjną wód gruntowych (regulował poziom wód gruntowych w przyległym pasie oddziaływania w zależności od głębokości rowu). Rów z upustem zlikwidowano, natomiast woda została "odcięta" i znajduje ujście w innych kierunkach.
Poza tym, zdaniem biegłego, kompleksowo przedstawiona analiza układu sytuacyjno-wysokościowego potwierdza, że skutkiem likwidacji rowu z przepustem jest możliwość okresowego nasilenia zastoisk w okresach opadów. Ślady przesiąków przy północnej granicy działki nr [...] potwierdzają załączone przez biegłego fotografie. Z opinii biegłego wynika też, że rozbiórka dwóch budynków na fundamentach, z pełnymi murowanymi ścianami, posadowionych na działce nr [...] nie wyeliminuje spływu wód na tą działkę. Biegły nie posiadał wiedzy, czy urządzenia odbiorcze spływu wód z działki nr [...] zostały wybudowane w związku z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...]. Biegły stwierdził również, że rozwiązania problemu, które proponował, były znane inwestorowi przebudowy drogi, jednak nie chciał on ich zastosować, a obecnie ich wykonanie jest możliwe, ale zbyt uciążliwe pod względem technicznym.
Kolegium stwierdziło, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wskazuje na zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Biegły sporządził swoją opinię w sposób logiczny i spójny i wraz z pozostałym materiałem dowodowym, zgromadzonym w aktach sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że strona odwołująca powinna wykonać obowiązki, nałożone zaskarżoną decyzją. Wskazano, że ustalając nowy termin wykonania obowiązków kierowano się tym, że roboty budowlane mogą być rozpoczęte dopiero w okresie wiosennym, a ponadto do ich przeprowadzenia konieczne będzie przeprowadzenie procedur, związanych z zamówieniami publicznymi. Kolegium, po uzupełnieniu postępowania dowodowego, stwierdziło, że skarżona decyzja nie narusza przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Końcowo ustosunkowując się do zarzutów odwołania stwierdzono, że nie są one zasadne. Organ pierwszej instancji nie naruszył art. 234 ustawy, gdyż w świetle zgromadzonych dowodów nie sposób organowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego. Również przepisy postępowania nie zostały naruszone, gdyż po uzupełnieniu postępowania dowodowego sprawa została stan faktyczny został zebrany i rozpatrzony wyczerpująco.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. i zarzucił naruszenie:
- - art. 234 ustawy-Prawo wodne, przez przyjęcie, że doszło z winy PZDW do zmiany stosunków wodnych powodujących szkodę na gruntach sąsiednich;
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przez brak ustalenia okoliczności przemawiających za powiązaniem działań strony skarżącej z przypisywanymi skutkami naruszenia stosunków wodnych.
Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że nie ustalono jakie konkretnie działania (lub zaniechania) zarządcy drogi spowodowały naruszenie stosunków wodnych na nieruchomości sąsiednie. Z decyzji i opinii biegłego nie wynika, aby poddano analizie stan wód sprzed rzekomego działania strony skarżącej i po tych działaniach (czyli po wybudowaniu drogi). Zarzucono także, że organy pomijają fakt, iż realizacja drogi wojewódzkiej nastąpiła legalnie po dopełnieniu wszystkich procedur prawnych. O tym świadczy stanowisko P. Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2018 r. Nie stwierdzono jakichkolwiek naruszeń prawa ani wydanych wcześniej decyzji. Organy konsekwentnie-na podstawie lakonicznych opinii biegłego-usiłują przypisać odpowiedzialność za potencjalne skutki stronie skarżącej.
Pomimo składanych wyjaśnień i zarzutów ani organ pierwszej instancji ani SKO nie ustosunkowały się nich szczegółowo. Nie można przyjąć, że wyjaśnienia organu pierwszej instancji zawarte w piśmie przewodnim z [...].04.2019 r. z odniesieniem się do odwołania spełniają wymogi procesowe i mogą zastąpić braki w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Podobnie SKO nie zadało sobie trudu w ustosunkowaniu się do zarzutów z odwołania. Lakonicznie opisano stan faktyczny i ustalenia biegłego, przyjmując je bezkrytycznie i bez konfrontacji z zarzutami skarżącego. Organy nie wzięły pod uwagę stanu wód sprzed realizacji inwestycji drogowej, ukształtowania terenu, naturalnych dróg spływu wód oraz tego, że na działce [...] dokonano nielegalnie zmiany zagospodarowania przez zlokalizowanie budynku, na który został nałożony nakaz rozbiórki. Lokalizacja tego obiektu powoduje blokowanie naturalnego spływu wód co może mieć znaczenie w dokonywaniu analizy zmiany stosunków wodnych.
Biegły a priori założył, że powyższe nie ma wpływu na stan faktyczny. Zdaniem strony skarżącej wątpliwości budzi też określenie obowiązków związanych z rzekomym naruszeniem stosunków wodnych. Podniesiono, że organ może nałożyć na właściciela nieruchomości, który spowodował zmiany stanu wód, dwa obowiązki - restytucyjny lub prewencyjny. Możliwe jest nałożenie obu tych obowiązków, a także tylko jednego z nich. Charakter restytucyjny ma obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, a obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom ma charakter prewencyjny. Takie obowiązki muszą być realnie możliwe do wykonania. Zarządca drogi wskazywał, że nie ma możliwości odbioru wody opadowej z terenów sąsiednich nieutwardzonych przez system deszczowy będący urządzeniem służącym obsłudze pasa drogowego. Wykonanie zgodnie z zaskarżoną decyzją obowiązków przez włączenie do istniejącej kanalizacji deszczowej wód z nieruchomości sąsiednich wraz z zanieczyszczeniami np. fragmentami gruntu, będzie skutkowało brakiem drożności systemu usuwania wód drogi. Takie działanie może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa korzystaniu z drogi oraz w bezpieczeństwu w ruchy drogowym.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło, że regułą jest, iż w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, między innymi na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą. Biorąc pod uwagę powyższe organ pierwszej instancji powołał biegłego, uprawnionego hydrologa, celem sporządzenia opinii określającej czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie i czy w wyniku stwierdzonych zmian zaistniały szkody na gruntach sąsiednich. Biegły taką opinię sporządził ustalając, że zrealizowana inwestycja doprowadziła do przekierowania części wód opadowych na "ślepą" ulicę J. z możliwością napływu na wskazaną nieruchomość. Zdaniem biegłego doszło do szkody na działce skarżącego, albowiem widoczne są ślady przesiąków do budynku przy północnej granicy działki.
Kolegium nie negując twierdzeń co do legalności wybudowania przedmiotowej drogi podniosło, że w aktach sprawy znajduje się pismo P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2018 r., który stwierdził, że urządzenia odwadniające drogę [...] zostały zaprojektowane do odwodnienia pasa drogowego, a nie terenów przyległych, a wprowadzanie wód innych w zaprojektowany system wymaga ponownej analizy przyjętych rozwiązań projektowych, zgody zarządcy tych urządzeń na możliwość i sposób włączenia ich do istniejącego systemu. Powyższe, zdaniem Kolegium, oznacza że legalność samej budowy drogi nie wyklucza wpływu inwestycji na stosunki wodne dotyczące terenów przyległych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej argumenty podlegają uwzględnieniu.
Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] stycznia 2020 r., która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] marca 2019 r., (poza zmianą terminu wykonania czynności) nakazującą P. Zarządowi Dróg Wojewódzkich w B. rozbudowanie, w ramach zrealizowanej drogi wojewódzkiej nr [...], urządzenia odwodnieniowego na działce o nr geod.26/1 poprzez realizacje dodatkowego odcinka rurociągu PVC 100, L-6mb z kratką wpustową z włączeniem do drogowej kanalizacji deszczowej na działce o nr [...] obręb K. Nadto zobowiązano do wykonania, na działkach o nr geod. [...],[...] i [...], odcinka drenażu PVC 100’ L-ok. 20 mb z włączeniem do istniejącej studni drenażowej na działce nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym.
Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.; dalej: P.w.).
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 234 ust. 1-3 P.w. oraz art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068; dalej: u.d.p.), które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Sąd zauważa, z urzędu, naruszenie przez organ II instancji art. 107 par. 3 k.p.a.
Z art. 234 ust. 1 pkt 1 P.w. wynika, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także (ust. 1 pkt 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Ust. 2 wskazanego przepisu stanowi zaś, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Z kolei z ust. 3 wynika, ze jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Powyższe przepisy statuują administracyjny tryb orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich wskutek dokonanej przez właściciela gruntów zmiany stanu wodnego. Przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Szkodliwe zaś oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin. Między zmianą stosunków wodnych na gruncie a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie winien zachodzić adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 609/08).
Sąd nie miał wątpliwości, w stanie niniejszej sprawy, a wbrew twierdzeniom skargi, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...] a zmianą dotychczasowego kierunku spływu wód ze szkodą dla działki nr [...] p. R. Naturalny spływ wód przed rozbudową drogi nr [...] następował od wzniesienia na działce nr [...] ze spadkiem w kierunku przepustu pod ulicą J. z odpływem do przydrożnego rowu na działce nr [...]. W wyniku poszerzenia drogi w kierunku działki nr [...] poprzez budowę drugiego pasa jezdni wraz ze ścieżką rowerową, ulica J. została odcięta od wjazdu, zaś istniejący dotychczas przepust wraz z rowem przydrożnym zostały zlikwidowane. Stąd też woda spływająca z pobliskiego pagórka koncentruje się wzdłuż północnej granicy działki nr [...]. W okresach podwyższonego stanu wód dochodzi do podsiąkania budynków p. J.R.
Wnioski powyższe zostały trafnie wyprowadzone przez organ I instancji na podstawie: kilkukrotnych oględzin, map, dokumentacji fotograficznej, wyjaśnień współwłaściciela działki nr [...] i opinii biegłego hydrologa. Trzeba przyznać, że opinia biegłego hydrologa i zawarte w niej wnioski w zakresie odnoszącym się do ustalenia przyczyn " zalewania " działki nr [...] nie budzą zastrzeżeń w ocenie Sądu. W tej części opinia jest logiczna, spójna i koresponduje z pozostałym materiałem dowodowym. Nie ma sporu co do tego, że sam fakt rozbudowy drogi nastąpił legalnie tj. na podstawie wydanych pozwoleń. Jednakże zakresem pozwoleń potrzebnych do budowy drogi nie obejmowano innych terenów, a także nie przewidywano skutków, jakie mogą wystąpić w postaci zakłócenia stosunków wodnych na terenach sąsiednich.
Sąd nie podziela także zarzutu skargi, iż do zatrzymywania wody na działce nr [...] przyczynił się posadowiony nielegalnie budynek gospodarczy. Zaprzeczył temu biegły hydrolog a nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ustalił, że budynek ten powstał w latach 90-tych ub. Wieku, a więc nie mógł być przyczyną zakłócenia stosunków wodnych w obecnym czasie (decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. PINB w B. dokonał legalizacji w/w obiektu).
Zdaniem Sądu została spełniona podstawowa przesłanka z art. 234 P. w. tj. słusznie organy przypisały winę skarżącemu za dokonanie zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla działki nr [...].
Natomiast budzi zastrzeżenia sposób w jaki organy nakazały skarżącemu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Sąd podziela, w tym zakresie, zarzuty skargi.
W stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z drogą wojewódzką, a więc nie można abstrahować od przepisu art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p., zgodnie z którym zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi.
Nie rozważając znaczenia w/w przepisu organy obu instancji przyjęły, zgodnie ze sporządzoną opinią biegłego rzeczoznawcy, że właściwym sposobem przywrócenia naruszonych stosunków wodnych będzie budowa urządzeń odprowadzających wody terenowe do kanalizacji drogowej. Ten sposób naprawczy wydaje się być najprostszym i najwłaściwszym – zdaniem biegłego. Organy bezkrytycznie przyjęły rozwiązanie zaproponowane przez biegłego, który nie przedstawił żadnej alternatywy dla rozstrzygnięcia problemu. Organy nie rozważyły, czy rozwiązanie to w świetle obowiązujących przepisów jest dopuszczalne, a ponadto czy nie wpłynie ono negatywnie na funkcjonującą kanalizację deszczową znajdującą się w pasie drogowym.
Jak wskazano już wyżej, z art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p. wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi.
W ocenie Sądu przepis ten należy interpretować w ten sposób, że zakazane jest nie tylko "swobodne" odprowadzanie wód gospodarskich do przydrożnych rowów lub na jezdnię drogi, ale też w ogóle każde działanie związane z odprowadzaniem tych wód do pasa drogowego, które by mogło powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jak wynika natomiast z § 101 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz..124), urządzenia do powierzchniowego odwodnienia pasa drogowego powinny zapewniać sprawne odprowadzenie wody. Przepis ten w ust. 2 i 3 reguluje kwestię sposobu wyliczenia wymiaru tych urządzeń.
Nie zbadano więc, czy jest możliwe w sensie prawnym a jeśli tak, to także w aspekcie technicznym, odprowadzanie wody (jakich ilości) w taki sposób, jak zaznaczył to biegły na szkicu do opinii (str. 212 akt adm.). Organy zaś, a wcześniej także biegły, kwestii tej w ogóle nie rozważyły, a bez jej wyjaśnienia nie da się ocenić, czy przyjęte w decyzji rozwiązanie jest dopuszczalne.
Gdyby nawet, zaproponowane przez biegłego rozwiązanie, okazało się dopuszczalne, to należy zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit a P.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W sytuacji zatem podłączenia spornych urządzeń, skarżący ponosiłby koszty opłat za odprowadzanie tych wód. O ile zatem nie budzi wątpliwości, że koszt budowy urządzeń, o których mowa w art. 234 ust. 3 P.w. obciąża właściciela gruntu, który spowodował zmianę stosunków wodnych, o tyle rozważenia wymaga, czy w ramach obowiązku budowy tych urządzeń można nałożyć na tego właściciela dodatkowy obowiązek ponoszenia stałych opłat za odprowadzanie "cudzych" wód.
Powyższe kwestie pozostają do rozważenia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji, ponieważ sprawa wymagać będzie rozpatrzenia ponownego z przyczyn proceduralnych i merytorycznych, a nadrzędną kwestią pozostaje zachowanie zasady dwuinstancyjności.
Natomiast nie można pominąć oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO, która nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Jest powierzchowna, lakoniczna. Pomimo dopuszczenia dodatkowych dowodów w trybie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy nie ocenił zleconego postępowania i nie sprecyzował, wypływających z niego, żadnych wniosków. Organ nie odniósł się także do wszystkich zarzutów odwołania, co słusznie podnosi skarżący w zarzutach skargi.
Sąd zwraca uwagę na konieczność prawidłowego oznaczenia stron postępowania – współwłaścicieli działki nr [...]. Na etapie postępowania sądowego okazało się, że wezwania były kierowane do M.R., który nie żyje od 2009 roku. Wezwania odbierał J.R., który dysponuje postanowieniem spadkowym, a nadto pełnomocnictwem od D.R. przebywającego za granicą. Te kwestie należy wyjaśnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Reasumując: Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zobowiązany będzie wyjaśnić wskazane powyżej kwestie. Od ich wyjaśnienia zależeć będzie, czy w realiach niniejszej sprawy dopuszczalne będzie, ze względów faktycznych i prawnych, nakazanie wykonania przedmiotowego urządzenia odwadniającego. W sytuacji pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, zajdzie potrzeba rozważenia kwestii ponoszenia opłat za odprowadzanie wód do urządzeń przeznaczonych na użytek pasa drogowego. W sytuacji zaś negatywnej odpowiedzi na postawione pytania, organ zobowiązany będzie poszukiwać innych rozwiązań zaistniałej sytuacji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 300 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł. [pic]