Uzasadnienie
W dniu 17 grudnia 2019 r. Rada Gminy Kołaki Kościelne, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej: u.d.p., podjęła uchwałę nr VIII/55/19 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z 2019r., poz. 6184, dalej: uchwała).
W uchwale określono stawki opłat pobieranych za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (§ 1). W treści § 8 uchwały określono roczną stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia (obiektu budowlanego będącego infrastrukturą telekomunikacyjną - § 5 pkt 3 uchwały, przy czym w uchwale w treści § 8 błędnie wskazano, że chodzi o "§ 5 ust. 1 pkt 3"). Z kolei w § 10 uchwały określono, że roczne stawki opłaty w wysokości określonej w § 3 i § 7 (za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej będących infrastrukturą telekomunikacyjną) obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym (ust. 1); za niepełny rok kalendarzowy wysokości stawek opłat nakazano obliczać proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym (ust. 2).
Skargę na wyżej opisaną uchwałę w zakresie unormowania wskazanego w §8 oraz § 10 ust. 1 wniósł Prokurator Okręgowy w Ł. Zarzucił naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 40 ust. 5 i 6 u.d.p. i art. 40 ust. 1 u.s.g. przez przekroczenie upoważnienia ustawowego polegającego na:
- - ustanowieniu w § 8 uchwały rocznej stawki opłaty w sytuacji, gdy treść ustawy wskazuje, że opłatę tę ustala się jako iloczyn liczby m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego;
- - wprowadzeniu w § 10 ust. 1 uchwały odmiennych od ustawowych zasad określania wysokości stawek opłat przez odniesienie wysokości opłaty do pojęcia roku kalendarzowego zamiast roku.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części kwestionowanej w skardze. Argumentował o istotności naruszeń polegających na wprowadzeniu przepisów prawa miejscowego wyraźnie niezgodnych z literalnym brzmieniem normy ustawowej.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że przeprowadzono analizę przepisów prawa miejscowego i niezwłocznie podjęto uchwałę zmieniającą, dostosowującą prawo miejscowe do wymagań ustawowych (uchwała z dnia 6 marca 2020 r. nr X/70/20 Rady Gminy Kołaki Kościelne zmieniająca uchwałę z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych – przez nadanie nowego brzmienia przepisom § 8 i § 10 ust. 1 tej uchwały).
Na wezwanie sądu do wypowiedzenia się, czy strona skarżąca podtrzymuje skargę wobec podjęcia przez Radę Gminy wyżej opisanej uchwały zmieniającej, Prokurator Okręgowy w Ł. w piśmie procesowym z 20 marca 2020 r. podtrzymał wniesioną skargę. Prokurator podkreślił, że sam fakt uwzględnienia skargi i dostrzeżenia przez Radę Gminy wadliwości uchwalonego aktu prawnego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Istotą kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów prawnych i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie przez Radę zaskarżonego przepisu nie może skutkować umorzeniem postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego. Skutki prawne uchylenia aktu prawnego i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W tym przypadku sąd, uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, prawodawca w ustawie P.p.s.a. nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadzi do zastosowania tej sankcji. O tym, że do stwierdzenia nieważności prowadzi tylko naruszenie kwalifikowane jako istotne, świadczy treść przepisów ustaw samorządowych. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Oznacza to, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa).
Zdefiniowania pojęcia istotności i nieistotności dokonało orzecznictwo sądów administracyjnych. Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić należy zasadność zarzutów skargi prowadzącą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części.
Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej: u.d.p., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Tymczasem w § 8 zaskarżonej uchwały wprowadzono roczną stawkę opłaty niezależną od liczby dni zajmowania pasa drogowego przez obiekt budowlany niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego. Jest to ewidentna sprzeczność naruszająca upoważnienie ustawowe zawarte w art. 40 ust. 6 u.d.p. Jak wyżej wyjaśniono, naruszenie podstawy upoważniającej jest naruszenie istotnym prowadzącym do stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego.
Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem w § 10 ust. 1 uchwały wskazano, że roczne stawki opłat obejmują pełen rok kalendarzowy, zaś w ust. 2 tego przepisu wskazano, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.
Użycie zatem w § 10 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały pojęcia "rok kalendarzowy" (określenie nieprzewidziane ustawą upoważniającą) modyfikuje w konsekwencji treść ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p.
Akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych. Sąd przy tym zauważa, że należało stwierdzić nieważność również § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały, gdzie również błędnie przyjęto pojęcie roku kalendarzowego zamiast roku, czego nie dostrzegł skarżący.
Naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji i upoważnienia organu, a tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej i normie upoważniającej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną i upoważniającą rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemywania kompetencji i upoważnień.
Reasumując stwierdzić należy, że podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Dlatego też wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Zasygnalizowana w odpowiedzi na skargę nowa uchwała, zmieniająca uchwałę zaskarżoną w sprawie niniejszej, nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie. Jak słusznie podkreślił Prokurator Okręgowy w Łomży w piśmie procesowym z dnia 20 marca 2020 r., dostrzeżone przez Radę Gminy wadliwości uchwalonego aktu prawnego i podjęta próba ich eliminacji nie czynią bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki bowiem uchwały zmieniającej obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc).
Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.