Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 217/20

Uzasadnienie

W dniu 22 czerwca 2016 r. Rada Miejska Łomży przyjęła uchwałę nr 216/XXVII/16 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Łomża. Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Podl. z 1 lipca 2016 r., pod pozycją 2740.

Skargę na powyższą uchwałę złożył do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w Ł., który sformułował zarzuty:

1. I. istotnego naruszenia przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), dalej: u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2019 r., poz. 2010), dalej: u.c.p.g. i przekroczenia ustawowego upoważnienia przez:
2. - określenie w § 4 ust. 1 pkt 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Łomża - stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały (dalej: Regulamin) częstotliwości wykonania obowiązku usunięcia z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków oraz określenie w § 10 ust. 3 Regulaminu – 24-godzinnego terminu gromadzenia odpadów wielkogabarytowych przed wyznaczonym terminem odbioru, podczas gdy określenie częstotliwości, czasookresu wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w upoważnieniu zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.

Prokurator wskazał, że naruszony przepis nie uprawnia do określenia w regulaminie częstotliwości ani czasookresu wykonywania obowiązków uregulowanych przez organ, a tym bardziej nie upoważnia do określenia maksymalnego dopuszczalnego terminu, w którym właściciel nieruchomości może przygotować stosowne materiały do odbioru przez jednostkę wywozową. Upoważnienie dotyczy jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw objętych upoważnieniem jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca, tj. regulacja kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wskazał wyroki w sprawach II OSK 2012/12 oraz II SA/Bd 814/18);

1. - wprowadzenie w § 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko co do określonych części - nadwozia pojazdu.

Prokurator wywiódł, że upoważnienie ustawowe dotyczy wyłącznie wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Wymogi te muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i stanowić jego realizację. Brak jest uzasadnienia dla ograniczenia w drodze postanowień Regulaminu możliwości mycia pojazdów wyłącznie w zakresie poszczególnych jego części. To ograniczenie nie ma oparcia w normie upoważniającej oraz w celach, którym ma ona służyć. Jako przepis ograniczający powinien być sformułowany jasno i precyzyjnie oraz nie budzić wątpliwości co do zakresu zastosowania. Celem regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. jest wyłącznie określenie przez radę gminy warunków, by czynności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były wykonywane w sposób dopuszczalny, niezagrażający zanieczyszczaniem, i temu też powinny służyć wprowadzone zasady wykonywania tych czynności.

Dlatego wszelkiego rodzaju wyłączenia, ograniczenia i zakazy wykonywania ww. czynności na określonych terenach, jeżeli nie służą bezpośrednio realizacji tych celów i nie są proporcjonalne, nie znajdują uzasadnienia w normie upoważniającej (wskazano wyrok w sprawie II SA/Bd 814/18);

1. - nałożenie w § 5 ust. 1-5 Regulaminu obowiązków wynikających dla właścicieli nieruchomości z ustawy, a zatem powtórzenie regulacji ustawowych i ich modyfikację oraz przekroczenie ustawowych uregulowań przy określaniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami samochodowymi;
2. - nałożenie w § 11 Regulaminu zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne wskazanych w tym przepisie substancji, co stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i ich modyfikację w sposób wykraczający i ingerujący bez odpowiedniego upoważnienia w prawa jednostki, w tym prawo własności.

Prokurator wskazał, że spełnienie kryteriów zabezpieczenia środowiska przed jego zanieczyszczeniem uregulowane zostało w przepisach aktów rangi ustawy i rozporządzeń właściwego ministra, z których wynikają ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej. Regulacja Regulaminu stanowi zatem powtórzenie regulacji z zakresu prawa sąsiedzkiego i zakazu immisji uregulowanego w art. 144 Kodeksu cywilnego;

1. - wskazanie w § 15 ust. 3 i 5 pkt 2, § 17 ust. 1 i 2 Regulaminu informacji dotyczących lokalizacji Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, regionalnej instalacji przetwarzania odpadów oraz stacji zlewnej, które w aktach prawa miejscowego nie mogą być zawarte i winny zostać określone i udostępnione w inny sposób.

Zdaniem Prokuratora, wyżej wskazane informacje powinny zostać określone i udostępnione w inny sposób, nie w akcie prawa miejscowego (wskazał wyroki w sprawach II SA/Wr 153/14, II OSK 991/17);

1. - sformułowanie w § 19 ust. 1 Regulaminu odpowiedzialności właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe za ewentualne szkody wywołane zachowaniem zwierząt. Zdaniem Prokuratora, regulacja ta stanowi powtórzenie normy z art. 431 § 1 K.c. i zawartej tam zasady ryzyka;
2. - wprowadzenie w § 19 ust. 3 i 4 a contrario Regulaminu zakazu wyprowadzania psów i innych zwierząt domowych w wypadku niespełnienia łącznie przewidzianych w § 19 ust. 3 warunków, co wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., bowiem upoważnienie sprowadza się wyłącznie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do użytku publicznego nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla innych przebywających tam osób.

Prokurator wskazał, że uregulowania regulaminowe nie uwzględniają cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych zarówno poszczególnych ras psów jak i innych zwierząt domowych, co w określonych sytuacjach może prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Regulacje te wykraczają poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., które uprawnia wyłącznie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do użytku publicznego nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla innych przebywających tam osób.

Nadto ograniczenia te naruszają w swej istocie zasadę proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zastosowanie wskazanych w § 19 ust. 3 i 4 a contrario oraz § 19 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ograniczeń i zakazów w odniesieniu do psów ras uznawanych za agresywne i innych zwierząt domowych posiadających cechy poczytywane za agresywne, nie spełnia wymogu proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepis art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Nałożenie takiego obowiązku bez jednoczesnego określenia wyjątków uzasadniających odstąpienie od jego stosowania narusza zasadę humanitarnej ochrony zwierząt, która mieści się w sferze ochrony środowiska. Zasada ta wymaga zastosowania wyjątków uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego wiek, stan zdrowia i ograniczenia w budowie. Takie rozwiązania prawne są słusznym dopełnieniem wymogów ochrony środowiska. Ich brak dyskwalifikuje wskazane regulacje regulaminowe (wskazano wyroki w sprawach wyrok II SA/Gd 43/19, II SA/Gd 69/19, II SA/Kr 727/19);

1. - wprowadzenie w § 19 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 Regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania innych zwierząt domowych oraz psów ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny w kagańcu i na smyczy, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, co w określonych sytuacjach może prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne;
2. II. istotnego naruszenia przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i niedopełnienie ustawowego upoważnienia przez niezawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy, tj.:
3. - pominięcie w Regulaminie "wymagań dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów, tekstyliów i odzieży, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego".

Prokurator wniósł "o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości".

Uzasadniając zarzuty wskazał, że uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. i stanowi akt prawa miejscowego. Następnie wymienił przepisy art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. wskazując na istotę aktów prawa miejscowego i kompetencje organów samorządowych do ich stanowienia. Wywiódł, że każdy akt prawa miejscowego powinien być podjęty w ramach upoważnienia ustawowego oraz nie może naruszać przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pośrednio lub bezpośrednio pozostających w związku z regulowaną materią. Zdaniem Prokuratora, katalog spraw podlegających regulacji na podstawie art. 4 ust. 2 u.p.c.g. ma charakter zamknięty, co oznacza że w uchwale wprowadzającej regulamin powinna być ujęta każda kwestia wymagana w upoważnieniu ustawowym oraz nie można modyfikować czy domniemywać kompetencji, rozszerzać ich ani wprowadzać per analogiam.

Naruszenie powyższego i odstąpienie od ustawowej delegacji, przez jej niedopełnienie bądź przekroczenie, poczytuje się za naruszenie związku formalnego i materialnego między aktem prawa miejscowego jako aktem wykonawczym a ustawą, które to naruszenie co do zasady jest istotnym naruszeniem prawa prowadzącym do nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. W odróżnieniu od naruszenia nieistotnego, które jest mniej doniosłe (np. nieścisłość prawna czy błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu). Zdaniem Prokuratora, istotnym naruszeniem jest przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz wprowadzenie norm już wynikających z aktów wyższego rzędu. Istotnym naruszeniem będzie także sprzeczność uchwały z załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. - "Zasady techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), dalej: Zasady. Te bowiem wprowadzają reguły ograniczenia regulacji do zakresu upoważnienia i zakazu powtarzania regulacji aktów normatywnych wyższego rzędu (§ 115 w związku z §143 Zasad).

Prokurator wskazał również na przepis § 6 Zasad zawierający nakaz formułowania przepisów aktów prawa miejscowego dokładnie, precyzyjnie i jasno. Podkreślił, że nałożenie na obywatela w regulaminie utrzymania czystości i porządku dodatkowych obowiązków, które w swej istocie są ograniczeniem praw jednostki, winno być dokonane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wywiódł, że zaskarżona uchwała została uzgodniona z właściwym inspektorem sanitarnym i uzyskała jego akceptację, podobnie jak i akceptację lokalnej społeczności. Stwierdzenie nieważności uchwały może mieć miejsce tylko, gdy narusza ona przepisy ustaw wprost nakazujące zrealizować dyspozycję ustawy. W innym przypadku takie działanie jest niedopuszczalne, bo wiąże się z ograniczeniem samodzielności uchwałodawczej gminy, a to jest wkroczeniem w wartość chronioną konstytucyjnie (II GSK 1612/13). Organ wskazał orzeczenia sądów, w których zdefiniowano pojęcie "istotnego naruszenia" skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały, podkreślając że powinna to być wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (III SA/Łd 14/19, I OSK 124/17). Odnośnie poszczególnych zarzutów organ wywiódł:

1. 1. użyty w § 4 ust. 1 pkt 4 w § 10 ust. 3 Regulaminu termin "niezwłocznie" to nic innego jak wykonanie czynności bez zbędnej zwłoki i ma raczej charakter, w tej konkretnej sytuacji, porządkowy a nie ustawowej powinności. Nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego. Gromadzenie zaś materiałów na 24 godziny przed ich odbiorem umożliwia proste, przewidywalne i bezkonfliktowe wykonanie usługi. Zwłaszcza, że do tego typu czynności wymagane są inne pojazdy i inne pojemniki;
2. 2. rozwiązanie przyjęte w § 5 ust. 1 pkt. 2 Regulaminu wynikało z zasad związanych z ochroną środowiska, zwłaszcza środowiska naturalnego w miejscu zamieszkania. Mycie miejsc o nasyceniu olejem, zwłaszcza olejem samochodowym, jest dla tego środowiska wyjątkowo niekorzystne. Dopuszczenie do mycia także podwozi mogło wpływać na ogólną estetykę miejsc, które są przeznaczone przez mieszkańców do wspólnego korzystania bądź do wypoczynku. Wprowadzone ograniczenie jest uzasadnione także względami praktycznymi;
3. 3. rozwiązania przyjęte w § 5 ust. 1-5 oraz § 11 Regulaminu nie przekraczają upoważnienia, są czytelne i jednoznaczne, mogły być przyjęte do stosowania w takim zakresie jak to wynika z treści unormowania. Nie ingerują w prawo własności tylko porządkują stosowanie przepisów w środowiskach zbiorowego zamieszkania;
4. 4. przyjęte § 15 ust. 3 i 5 pkt 2, §17 ust. 1 i 2 Regulaminu rozwiązanie nie narusza żadnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a zawarta informacja w dodatkowy sposób porządkuje stosowanie Regulaminu;

5., 6. i 7. Regulacje § 19 ust. 1, § 19 ust. 3 i 4 a contrario oraz § 19 ust. 3 pkt. 1 i ust. 4 Regulaminu przypominają o obowiązkach właściciela zwierzęcia, nie wykraczają poza ustawowe upoważnienie. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 jednoznacznie wskazuje, że Rada ma możliwość regulowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a celem tej regulacji jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ograniczanie intensywności zanieczyszczania terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

8. nieuregulowanie kwestii odpadów medycznych i innych nie wynikało z nie realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem upoważnienie Prokurator przytoczył w wersji najnowszej ustawy, obowiązującej w dniu sporządzenia skargi. Tymczasem dla oceny skutków skarżonej uchwały może mieć zastosowanie wyłącznie ustawa w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania uchwały.

Podsumowująco organ wskazał, że przyjęte rozwiązania sprawdziły się w praktyce i nie naruszają prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega w przeważającej części uwzględnieniu, zaś oddaleniu wyłącznie w zakresie jednego z zarzutów.

Skarżący sformułował konkretne zarzuty odnoszące się do precyzyjnie wskazanych przepisów (paragrafów, ustępów oraz punktów) Regulaminu. Jednocześnie zawnioskował o stwierdzenie nieważności ("uchylenie") uchwały w całości nie wskazując powodów tak szeroko sformułowanego zakresu wniosku końcowego. Sądowi tymczasem z urzędu jest wiadomo, że w znacznej liczbie spraw dotyczących regulaminów czystości i porządku zaskarżanych do WSA w Białymstoku, przy wyżej opisanej rozbieżności między zakresem zaskarżenia wynikającym expressis verbis z treści skargi (zarzuty dotyczące niektórych postanowień regulaminów) a zakresem wniosku końcowego (o stwierdzenie nieważności regulaminu w całości), stosowaną praktyką jest precyzowanie przez skarżącego na rozprawie zakresu zaskarżenia jako stwierdzenie nieważności uchwały w części objętej zarzutami a nie wnioskiem końcowym. Do takiego sprecyzowania nie doszło w sprawie niniejszej, bowiem występujący na rozprawie przed sądem Prokurator Prokuratury Okręgowej w B. czynności wykonywał w ramach pomocy prawnej (vide protokół rozprawy) udzielanej jednostce prokuratury rejonowej z obszaru właściwości innej jednostki prokuratury okręgowej (§ 46 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, Dz. U. z 2017 r., poz. 1206 ze zm.).

Pozostawał zatem w obowiązku popierać skargę w kształcie przedstawionym sądowi bez możliwości jej modyfikacji. W tej sytuacji sąd we własnym zakresie ocenił, że granice zaskarżenia w sprawie niniejszej obejmują wyłącznie zagadnienia przedstawione do oceny sądowi w skardze, zaś wniosek końcowy o stwierdzenie nieważności uchwały w całości – jako nieznajdujący potwierdzenia w treści skargi - jest wynikiem oczywistej omyłki. Na zakres zaskarżenia obejmujący uchwałę w całości nie wskazuje ani jeden ze sformułowanych w skardze zarzutów czy argumentów.

Sąd zatem skontrolował uchwałę i objął rozstrzygnięciem ten jej zakres, który odnosi się do treści zarzutów i regulacji pozostających w nierozerwalnym związku z tymi zarzutami. W konsekwencji stan res iudicata będący skutkiem niniejszego wyroku dotyczy tylko regulacji Regulaminu objętych wyrokiem, co: po pierwsze, nie eliminuje regulacji pozostałych, a po drugie, umożliwia odrębne zaskarżenie przepisów niebędących przedmiotem oceny w sprawie niniejszej.

Zaskarżona uchwała obowiązywała do 18 maja 2020 r., kiedy to została zastąpiona uchwałą nr 241/XXIV/20 Rady Miejskiej Łomży z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łomża (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 2215). Pozostaje to jednak bez wpływu na dopuszczalność rozpoznania skargi w sprawie niniejszej. Sąd kontroluje legalność zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, na dzień jej podjęcia. Nawet późniejsze uchylenie tego aktu nie pozbawia sądu możliwości przeprowadzenia kontroli i wydania wyroku, zwłaszcza gdy objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji może stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Uchylenie lub zmodyfikowanie przepisów zaskarżonej uchwały przez organ działa wyłącznie na przyszłość i nie powoduje usunięcia wszystkich wywołanych skutków. Pozostawienie zaś skutków prawnych uchwały sprzecznej z prawem godzi w fundamenty państwa praworządnego.

Upływ kilku lat od podjęcia zaskarżonej uchwały także nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności. Nieważność aktu prawa miejscowego, a takim jest sporny Regulamin, można stwierdzić także po upływie roku od jego podjęcia (art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obecnym jak i z daty podejmowania spornej uchwały), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenie powyższe jak i inne powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżony w sprawie niniejszej regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie tylko nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i nie mogą regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z taką zaś sytuacją regulacji modyfikującej, powtarzającej zwroty i normy ustawowe, a także regulacji nieprecyzyjnej i w nieuprawniony sposób uzupełniającej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego Regulaminu znajdowało się (i nadal znajduje) w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach (dalej: ustawa). Kontrolując zaskarżoną uchwałę sąd jednak ma na uwadze brzmienie powyższego upoważnienia w dacie podjęcia uchwały, tj. 22 czerwca 2016 r., które to brzmienie wówczas wynikało z Dz. U. z 2016 r., poz. 250 obowiązującego w okresie 29 lutego 2019 r. – 30 sierpnia 2016 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 w wyżej wskazanym brzmieniu: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
3. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4. 4) (uchylony);
5. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Analiza treści upoważnienia i treści regulacji regulaminowych wskazanych w skardze Prokuratora uprawnia do wniosku o naruszeniu art. 4 ust. 2 ustawy w sposób wykluczający możliwość uznania uchwały w zaskarżonym zakresie za jedynie nieistotnie naruszającą prawo.

Zaskarżony przepis § 4 ust. 1 pkt 4 Regulaminu stanowi, że właściciele nieruchomości są obowiązani do utrzymania porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości poprzez niezwłoczne usuwanie z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wskazany przez Prokuratora jako naruszony tą regulacją przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy dotyczył uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wbrew także twierdzeniom skargi, w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy zawarte było upoważnienie do określania częstotliwości pozbywania się z nieruchomości odpadów komunalnych. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu powinno jednak nastąpić z innego powodu. W § 4 ust. 1 pkt 4 Regulaminu użyto określenia "materiały rozbiórkowe i resztki materiałów budowlanych powstałe w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków", który to zwrot ma charakter niedookreślony i nie jest terminem ustawowym, a wręcz go modyfikuje.

W przepisie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "a" ustawy prawodawca użył bowiem pojęcia "odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne", które podlegają selektywnemu zbieraniu, odbieraniu i przyjmowaniu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 – obowiązująca w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały), przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Powyższe oznacza, że skoro prawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy upoważnił do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się z nieruchomości odpadów komunalnych, którymi są – jak sam to określił w pkt 1 lit. "a" tego przepisu – także odpady budowlane i rozbiórkowe (jeśli powstają w gospodarstwach domowych lub pochodzą od innych wytwórców ale są podobne ze względu na rodzaj i skład, z wyłączeniem odpadów niebezpiecznych), to określenie ogólne "materiały rozbiórkowe i resztki materiałów budowlanych powstałe w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków" nie odpowiada wprost pojęciom ustawowym rozumianym jak wyżej wyjaśniono.

Inaczej rzecz ujmując, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy "materiały rozbiórkowe i resztki materiałów budowlanych powstałe w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków" są tożsame z "odpadami budowlanymi i rozbiórkowymi stanowiącymi odpady komunalne" według ich ustawowej definicji. Terminy użyte w Regulaminie nie powinny zaś umożliwiać interpretacji, której wynik jest niepewny jeśli chodzi o tożsamość z terminami ustawowymi (por. np. wyrok w sprawie II SA/Ke 859/19). W tym więc zakresie doszło do istotnej modyfikacji ustawy, co stanowi o nieprawidłowej realizacji upoważnienia ustawowego i konieczności stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 pkt 4 Regulaminu.

Zaskarżony przepis § 10 ust. 3 Regulaminu stanowi, że odpady komunalne wielkogabarytowe powinny być gromadzone, nie wcześniej niż 24 godziny przed wyznaczonym terminem odbioru przez jednostkę wywozową, w wydzielonym miejscu na terenie nieruchomości, w sposób nieutrudniający korzystania z nieruchomości przez osoby do tego uprawnione. Sąd ponownie zauważa, że wskazany przez Prokuratora jako naruszony tą regulacją przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy w brzmieniu z daty podjęcia uchwały nie dotyczył odpadów wielkogabarytowych ale uprzątania śniegu, lodu itd. z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Na dzień podejmowania uchwały upoważnienie do wskazania sposobu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym wielkogabarytowych, znajdowało się w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "a" ustawy, zaś w art. 4 ust. 2 pkt 3 określono upoważnienie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Zdaniem sądu, istotnie - upoważnienie do określenia "częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów" jak również do wskazania wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów nie uprawnia do wprowadzenia zakazu gromadzenia na terenie własnej nieruchomości odpadów wielkogabarytowych na 24h przed wyznaczonym terminem ich odbioru. Zwłaszcza gdy odpady te właściciel gromadzi w sposób wypełniający dyspozycję przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, tj. w sposób zapewniający utrzymanie nieruchomości we właściwym stanie techniczno-sanitarnym. Drugim powodem eliminacji § 10 ust. 3 Regulaminu z obrotu prawnego, niedostrzeżonym przez Prokuratora, jest natomiast to, że równolegle do zaskarżonej uchwały obowiązywała uchwała Rady Miejskiej Łomży z 25 maja 2016 r. nr 205/XXV/16 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów (Dz. Urz.

Woj. Podl. poz. 2327 ze zm.), podjęta na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy. Nie zawierała ona expressis verbis regulacji, zgodnie z którą tzw. PSZOKi (punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych) funkcjonujące w Łomży będą przyjmować odpady wielkogabarytowe dostarczone przez samych mieszkańców. W uchwale nr 205/XXV/16 wskazano co prawda, że: odpady wielkogabarytowe będą odbierane (nie "przyjmowane" – przyp. sądu) w każdej ilości w sposób selektywny określony w Regulaminie - § 1 pkt 3; odpady wielkogabarytowe odbierane będą przez przedsiębiorców w czasie zbiórek prowadzonych akcyjnie, co najmniej dwa razy w roku oraz okazyjnie, jeżeli zalegają na terenie nieruchomości wielolokalowych lub przyległym, a nadto odbierane będą po ich wystawieniu w dniu wywozu przed posesję, w miejsce dostępne dla odbierającego - § 4 ust. 1 i 2. Regulacja § 7 ust. 1 pkt 1-6 tej uchwały wskazuje jakie odpady komunalne będą przyjmowane od mieszkańców i są to: zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny; resztki farb, lakierów, klejów, żywic, środków do konserwacji i ochrony drewna oraz opakowania po nich; rozpuszczalniki, środki czyszczące, substancje do wywabiania plam i opakowania po nich; zbiorniki po aerozolach, pozostałości po domowych środkach do dezynfekcji i dezynsekcji; środki ochrony roślin oraz opakowań po nich; baterie i akumulatory.

Na liście tej nie znajdują się odpady wielkogabarytowe, zaś przepis § 7 ust. 1 nie zawiera sformułowania "w szczególności" lub "oraz inne". To zaś oznacza, że w § 10 ust. 3 zaskarżonego Regulaminu wprowadzono obowiązek zbyt mocno ograniczający prawa właściciela do terenu własnej nieruchomości: zobowiązując go do wystawiania odpadów wielkogabarytowych wyłącznie 24h przed organizowanymi zbiórkami lub okazyjnie (co dotyczy wyłącznie terenu nieruchomości wielolokalowych lub przyległego), na terenie wyznaczonym, w sposób nieutrudniający korzystania z nieruchomości przez osoby do tego uprawnione, ale jednocześnie nie wprowadzając jednoznacznej regulacji, zgodnie z którą właściciel może odpady wielkogabarytowe oddać w okresie między tymi zbiórkami do PSZOKu. Powstała zatem normatywna sytuacja, zgodnie z którą ograniczono właściciela w możliwości przechowywania odpadów wielkogabarytowych na własnej nieruchomości w okresie między organizowanymi zbiórkami lub okazyjnie, nie dając normatywnej możliwości oddania odpadu do PSZOKu we własnym zakresie (vide wyrok w sprawie IV SA/Wa 864/19).

W sposób nieuprawniony ingeruje to w prawo własności i sposób jego wykonywania. Zgodnie z art. 140 K.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Na marginesie wskazać należy, że w nowej uchwale wydanej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy – uchwała Rady Miejskiej Łomży z 29 kwietnia 2020 r. nr 242/XXIV/20 (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 2216) – w § 5 ust. 1 pkt 7 zawarto regulację, zgodnie z którą do PSZOKu można też oddać odpady wielkogabarytowe.

Zaskarżony w całości oraz odrębnie w części przepis § 5 Regulaminu stanowił: ust. 1 Zezwala się na mycie pojazdów samochodowych na terenach nieruchomości nie służących do użytku publicznego pod warunkiem, iż czynność ta: 1) odbywa się na wydzielonej i utwardzonej powierzchni, 2) dotyczy wyłącznie nadwozia samochodu, 3) wykonywana jest przy użyciu środków ulegających biodegradacji a powstałe ścieki zostaną odprowadzone do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych.

ust. 2 Dozwolona jest naprawa pojazdów samochodowych związana z bieżącą eksploatacją (np. wymiana żarówek, i innych akcesoriów, uzupełnianie płynów) na terenie nieruchomości, pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów. Powstałe odpady inne niż niebezpieczne powinny być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

ust.

1. 3. Zabrania się mycia pojazdów poza myjniami, na terenach ogólnodostępnych dróg, chodników, na miejskich terenach zielonych oraz nad brzegami rzek.

ust.

1. 4. Zabrania się odprowadzania ścieków bezpośrednio do gleby lub wód powierzchniowych.

ust.

5. Zabrania się wykonywania napraw i regulacji samochodów w sposób uciążliwy i zakłócający spokój mieszkańcom oraz powodujący powstawanie odpadów niebezpiecznych i zanieczyszczenie nawierzchni jezdni lub miejsca postoju (np. wymiana olejów, smarów, płynów chłodzących, płynów hamulcowych, amortyzatorów i urządzeń klimatyzacyjnych).

Należy wskazać po raz kolejny, że błędnie Prokurator wymienił jako naruszony przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "d" ustawy, podczas gdy w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis ten nie istniał, zaś upoważnienie do określenia warunków mycia i napraw pojazdów zawierała lit. "c" przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1. W pozostałym zakresie podzielić należy stanowisko skarżącego, że doszło do przekroczenia i modyfikacji upoważnienia ustawowego. W § 5 ust. 1 Regulaminu zawężono zezwolenie na mycie pojazdów do "terenów nieruchomości niesłużących do użytku publicznego", podczas gdy upoważnienie nie uprawnia do wskazywania rodzaju terenu, na którym mają obowiązywać wymagania dla mycia i naprawy pojazdów, za wyjątkiem ogólnego wskazania, że chodzi o tereny "poza myjniami i warsztatami naprawczymi" (por. np. wyrok w sprawie II SA/Gd 121/19, II SA/Bd 877/18). To istotne uchybienie (nieuprawniona modyfikacja) wystarcza do eliminacji §5 ust. 1 Regulaminu w całości, niezależnie od odrębnie zakwestionowanego przez Prokuratora pkt 2 tego przepisu ograniczającego mycie wyłącznie do nadwozia samochodu, co w świetle treści upoważnienia jest również nieuprawnione. Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (por. np. wyrok w sprawie IV SA/Po 869/15).

Z kolei regulacja § 5 ust. 2 Regulaminu zawiera zwrot niedookreślony "naprawa związana z bieżącą eksploatacją", jak również wkracza m.in. w regulacje prawa cywilnego dotyczące prawa sąsiedzkiego oraz stanowi superfluum w zakresie stwierdzenia, że odpady należy gromadzić i usuwać zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem sądu, na zdefiniowanie rodzaju naprawy nie pozwala treść upoważnienia ustawowego, warunkowanie napraw "brakiem uciążliwości dla sąsiadów" powtarza zakaz immisji sformułowany w art. 144 K.c., zaś sposoby gromadzenia odpadów są materią uregulowaną ustawowo m.in. w ustawie o odpadach, zatem obowiązują niezależnie od ich wskazania w przepisach Regulaminu.

Z kolei regulacją § 5 ust. 3 Regulaminu wprowadzono modyfikację upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy, który nie uprawnia do wprowadzenia generalnego zakazu mycia pojazdów w określonych miejscach, ale do wprowadzenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku przy tej czynności.

Nie jest również uprawnione wprowadzanie w akcie prawa miejscowego (§ 5 ust. 4 Regulaminu) generalnych zakazów odprowadzania ścieków do gleby lub wód powierzchniowych w sytuacji, gdy kwestie te zostały uregulowane w przepisach ustawowych: art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (z daty podjęcia zaskarżonej uchwały), zgodnie z którym zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki, ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją); definicja ścieków w art. 9 pkt 14 ustawy Prawo wodne z 2001 r. oraz regulacje dotyczące wprowadzania ścieków do ziemi i wód w art. 39.

Natomiast w § 5 ust. 5 Regulaminu zawarto w sposób nieuprawniony zwrot niedookreślony jak np. "regulacja samochodów" (przykładowe wskazanie rodzaju napraw i regulacji nie zmienia w szczególności charakteru terminu "regulacja" jako zwrotu niedookreślonego) oraz uregulowano kwestie związane z zakazem uciążliwości i zakłócania spokoju, co należy do prawa sąsiedzkiego (art. 144 K.c. zakaz immisji oraz zob. wyrok w sprawie II SA/Gd 120/12). Nadto, użyte w Regulaminie wymogi wykonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi zostały określone w sposób nieprecyzyjny, z użyciem sformułowań ocennych i niedookreślonych. Prowadzenie napraw pod "warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości" stoi w sprzeczności z zasadą określoności prawa, wyrażoną art. 2 Konstytucji RP i z wymogiem precyzji tekstu aktu normatywnego wynikającym z § 6 Zasad techniki prawodawczej.

Zgodnie z § 11 Regulaminu, zabrania się gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne: 1) śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, gruzu budowlanego oraz szlamów, 2) substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, baterii, świetlówek, akumulatorów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów przemysłowych i medycznych. Zgodzić się należy z Prokuratorem, że przepis ten godzi w regulację art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały), który zobowiązywał właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Stanowi bowiem nieuprawnione powtórzenie i modyfikację. Zgodzić się także należy z poglądem zaprezentowanym w sprawie II SA/Bd 185/18. Kwestie ujęte w § 11 Regulaminu zostały bowiem uregulowane w przepisach odrębnych, przede wszystkim w ustawie o odpadach, zgodnie z której art. 23 ust. 1 odpady są zbierane w sposób selektywny (zasada generalna).

Nadto, ustawa o odpadach reguluje także sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów. Natomiast rada gminy jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, co należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, w ramach których gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności m.in. ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (art. 3 ust. 2 pkt 5). Przepis art. 1a ustawy w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, odsyła też do ustawy o odpadach.

Rację ma również Prokurator wskazując, że regulacje § 15 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 oraz § 17 Regulaminu są nieuprawnione przez wskazanie konkretnych adresów miejsc odbierania, przekazywania i odtransportowywania odpadów komunalnych. Jak skonkludował NSA w sprawie II OSK 881/17 odnośnie kwestii wskazania konkretnych adresów PSZOKów, "Nie można traktować uchwały, będącej aktem powszechnie obowiązującym, jako gminnego informatora, w którym zawarte będą wszelkie regulacje, nawet te, które wynikają już z innych przepisów. Dla zachowania przejrzystości i prawidłowości wprowadzonych rozwiązań prawnych, rada gminy powinna ograniczyć się jedynie do zakresu danego upoważnienia, w tym przypadku do delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy".

Zaskarżony § 19 ust. 1, ust. 3 i 4 Regulaminu zawiera następujące regulacje:

ust.

1. 1) Utrzymujący zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za ewentualne szkody powstałe w wyniku ich zachowania.

ust.

1. 3) Wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków:

1. 1) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe,
2. 2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

ust.

1. 4) Ust. 3 stosuje się odpowiednio do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi.

Zdaniem sądu, zasadny jest zarzut dotyczący istotnego naruszenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w zakresie w jakim uprawnia do uregulowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. W szczególności regulacja § 19 ust. 1 Regulaminu stanowi powtórzenie, niepełne i z modyfikacjami ("ewentualne"), zasady odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za szkody wywoływane przez zwierzęta, zawartej w art. 431 § 1 K.c. Zgodnie bowiem z tym przepisem, kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy.

Regulacja § 19 ust. 3 Regulaminu w obydwu podpunktach zawiera z kolei zwroty niedookreślone i mogące prowadzić do zabronionego ustawą o ochronie zwierząt niehumanitarnego traktowania zwierzęcia. W ust. 3 pkt 1 uregulowano kwestię wyprowadzania psów: "zachowujących się w sposób agresywny", "ras dużych i olbrzymich" – co stanowi zwroty niedookreślone (zwrotem aktu wyższej rangi jest wyłącznie zwrot "pies rasy uznawanej za agresywną" – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne, Dz. U. nr 77, poz. 687 ze zm.), "wyłącznie przez osoby dorosłe" – co również zwrot niedookreślony (art. 10 § 1 K.c. definiuje osobę pełnoletnią a nie dorosłą).

Z kolei w § 19 ust. 3 pkt 2 wprowadzono możliwość zwolnienia psa ze smyczy "w miejscach mało uczęszczanych", co również jest zwrotem niedookreślonym. Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 2950/19, określenie to jest "pojęciem wieloznacznym, nieprecyzyjnym, mogącym być rozmaicie interpretowanym", gdy tymczasem "Konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, przeto narusza art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP". Stanowisko powyższe należy w sprawie niniejszej w całości zaakceptować. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

Wprowadzenie w § 19 ust. 3 pkt 1 Regulaminu bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu, jak również dozwolone w pkt 2 zwolnienie psa ze smyczy wyłącznie gdy jest w kagańcu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, a także narusza przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122), w szczególności art. 10a ust. 3, zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (brzmienie obowiązujące w czerwcu 2016 r. i obecnie). Pomija także wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt.

Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide wyrok w sprawie II SA/Bk 150/20 oraz powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu.

Natomiast z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 19 ust. 3 pkt 1 i 2 Regulaminu bezwzględny nakaz wyprowadzania wskazanych w nim rodzajów psów (scharakteryzowanych dodatkowo zwrotami niedookreślonymi) wyłącznie na smyczy lub na smyczy i w kagańcu, a w przypadku zwolnienia ze smyczy tylko gdy jest w kagańcu jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw.

Z kolei regulacja § 19 ust. 4 Regulaminu nie daje się należycie odkodować w świetle zakazów, w tym bezwzględnych, oraz sposobów wyprowadzania psów uregulowanych w ust.

3. Powstaje bowiem pytanie, jak zastosować "odpowiednio" zasady wyprowadzania innego niż pies zwierzęcia domowego, w sytuacji gdy w stosunku do psów wprowadzono obowiązki ujęte w sposób niedookreślony, budzący poważne wątpliwości interpretacyjne a w konsekwencji niezgodnie z prawem. Poza tym wyeliminowanie ust. 3 w całości czyniłoby regulację zawartą w ust. 4 przepisem martwym.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać również należy, na co trafnie zwrócił uwagę Prokurator, na przepisy Zasad techniki prawodawczej ujęte w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.). Istotne uchybienie tym Zasadom przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad, poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (odesłanie zawarte w § 143 Zasad), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (§ 134 i 135 Zasad). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych.

Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014r., IV SA/Po 792/13). Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP przez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic. Jak wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie Ii OSK 991/17, powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Z § 6 Zasad wynika także generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok TK w sprawie Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał: precyzyjność, jasność oraz legislacyjna poprawność.

Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów (zrozumiałość na gruncie języka powszechnego). Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Jak wyżej wykazano w odniesieniu do przepisów, których nieważność stwierdzono w punkcie 1 wyroku, zarówno zasady wypełniania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy jak i reguły wynikające z Zasad technik prawodawczej nie zostały w przypadku zaskarżonego Regulaminu zachowane, a naruszenie w tym zakresie ma charakter istotny. Dlatego orzeczono jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

Sąd oddalił skargę w pozostałej, nieznacznej jeśli chodzi o zakres zaskarżenia, części, a więc wyłącznie co do zarzutu punktu II skargi. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy w brzmieniu z czerwca 2016 r. nie zawierał upoważnienia do uregulowania kwestii dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów, tekstyliów i odzieży. Upoważnienie takie znalazło się w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy ale dopiero z dniem 6 września 2019 r., zaś zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 ze zm.), rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym - do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. Termin ten jeszcze nie upłynął, zaś zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą 18 maja 2020 r. Dlatego w tym zakresie orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.