Uzasadnienie
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (zwany dalej: "PWINGiK w B.") decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. M. i R. M. (zwanych też dalej: "Skarżącymi") utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] odmawiającą aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego U., gmina Ł. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne.
Pismem z dnia [...] września 2016 r. Skarżący wnieśli do Starosty Powiatu B. o wykonanie decyzji PWINGiK w B. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz o wykazanie w operacie ewidencyjnym przebiegu granic działki nr [...] na podstawie kopii wyrysu z mapy zasadniczej sporządzonej w 1996 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] wydanej z upoważnienia Starosty Powiatu B. orzeczono o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego, U. gmina Ł. w zakresie wykazania przebiegu linii granicznych i zmiany wielkości pół powierzchni, m.in. działek oznaczonych nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, PWINGiK w B. decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji wskazując, że opracowana na potrzeby organu I instancji dokumentacja geodezyjno-kartograficzna nie mogła stanowić podstawy do zmiany granic działek, oraz że prowadzone przez organ ewidencyjny postępowanie było bezprzedmiotowe, co uzasadniało umorzenie postępowania. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, ze zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtują nowego stanu nieruchomości, a rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające.
Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich.
W następstwie złożonego wniosku, Starosta B. zawiadomieniem z dnia [...] października 2016 r. wszczął na żądanie Skarżących postępowanie administracyjne.
Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Starosta B. odmówił aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego U., gmina Ł. w zakresie wykazania przebiegu linii rozgraniczających działki oznaczone numerami [...] i [...]
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący podnieśli, że organ ewidencyjny na podstawie decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2011 r., pomimo braku jej ostateczności wprowadził krzywdzące dla nich zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego U., gminy Ł. Zdaniem Skarżących, po uchyleniu powyższej decyzji w całości przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2011 r., organ ewidencyjny powinien przywrócić stan ewidencji gruntów do stanu sprzed uchylonej decyzji zgodnie z wyrysem z mapy zasadniczej z 1996 r., który winien być tożsamy z mapą ewidencyjną.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. PWINGiK w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji geodezyjno- prawnej ustalono, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] września 1996 r. sporządzonym w Kancelarii Notarialnej w Ł. A. K. oraz spadkobiercy po zmarłym w dniu [...] września 1995 r. M. K. w osobach: W. K., J. K., I. K. sprzedali należące do nich udziały w działce nr [...] o pow. 0,08 ha Państwa R. i S. małżonków M. Do sporządzenia tego aktu notarialnego, przedłożono opis i mapę wraz z wypisem z rejestru gruntów sporządzony w dniu [...] września 1996 r. przez Urząd Miasta i Gminy w Ł. Omawiany wyrys z mapy ewidencyjnej nie pokrywał się ze stanem prawnym wynikającym z aktu własności ziemi z dnia [...] lutego 1977 r. wydanym przez Naczelnika Miasta i Gminy w Ł., który potwierdzał własność nieruchomości - działek nr [...] i [...] dla A. K. c. M. i S. na podstawie przeprowadzonego pomiaru stanu posiadania istniejącego w dniu [...] listopada 1971 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - Dz. U. Nr 27, poz. 250).
Organ odwoławczy zaznaczył, że jednocześnie, aktem notarialnym Rep. A
Nr [...] z w dnia [...] grudnia 2010 r. sporządzono umowę o dział spadku oraz zniesienia współwłasności nieruchomości i umowę o rozszerzenie wspólności ustawowej, mocą którego J. K. s. M. i A. stał się wyłącznym właścicielem nieruchomości – działki nr [...] o powierzchni 0,03 ha na prawach majątku osobistego. Do sporządzenia powyższego aktu notarialnego przedłożono opis i mapę z wypisem z rejestru gruntów wydanym przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. filia w Ł. Notariusz ustalił, że wcześniej własność nieruchomości - działki nr [...] przysługiwała A. i M. małż. K. na podstawie ostatecznego aktu własności ziemi Naczelnika Gminy w Ł. wydanego w dniu [...] grudnia 1975 r. Nr [...] i postanowienia Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w akcie własności ziemi Nr [...] wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. w dniu [...] lutego 1977 r. nr [...].
Wydany do aktu notarialnego z 2010 r. dla ewidencyjnej działki nr [...] opis i mapa (wyrys z mapy ewidencyjnej) obejmował w granicach ewidencyjnych działki nr [...] także dodatkowo obszar działki ewidencyjnej nr [...] z aktu notarialnego wydanego dla A. K. Mając powyższe na względzie, PWINGiK w B. stwierdził, że na podstawie wydania dwóch aktów notarialnych, tj. pierwszego z 1996 r. oraz drugiego z 2010 r., nastąpiła niezgodność stanu prawnego i posiadania nieruchomości Skarżących, jak i Pana J. K. z rzeczywistym stanem prawnym, który może być rozstrzygnięty wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), względnie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U.z 2016 r., poz. 790 ze zm.), a także w postępowaniu rozgraniczeniowym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 29 - 37).
Organ podniósł, że powstała niezgodność wymaga ustalenia, jaki faktycznie obszar gruntu i w jakich granicach był przedmiotem sprzedaży w pierwszym akcie notarialnym z 1996 r. oraz jaki faktycznie obszar gruntu i w jakich granicach był przedmiotem działu spadku i zniesienia współwłasności w drugim akcie notarialnym z 2010 r.
Następnie PWINGiK w B. zaznaczył, że postępowanie ewidencyjne nie rozstrzyga i nie może rozstrzygać sporów o prawa do gruntów, lokali, budynków, a więc własności. Organy ewidencyjne są tylko rejestratorem tych zmian prawnych, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a mogą tego dokonać wyłącznie w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sadowe, akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Rejestr ma więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Wskazał, że organy ewidencyjne nie mają podstaw do wprowadzenia zmian, w wyniku których mogłoby dochodzić do zmiany zakresu prawa własności. Organ odwoławczy podniósł, że dopóki Skarżący, względnie Pan J. K. nie przedłożą organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków prawomocnego orzeczenia sądowego (lub innego dokumentu wskazanego w § 36 rozporządzenia), to brak będzie podstaw do dokonywania zmian w przebiegu granicy na mapie ewidencyjnej.
Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że umorzenie w 2011 r. decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2011 r. zamykało drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i kończyło bieg postępowania przed organem ewidencyjnym l instancji. Umorzenie postępowania doprowadziło do unicestwienia skutków decyzji organu I instancji. Tym samym, zapis przedmiotowy dla działek nr [...] odnoszący się do ich powierzchni oraz granic nie uległ zmianie po wydaniu tej decyzji, jak i po jej umorzeniu przez organ nadzorczy.
PWINGiK w B. wskazał, że obowiązująca mapa ewidencji gruntów dla obrębu U. powstała w trakcie odnowienia operatu ewidencyjnego wykonanego w latach 1982-1983, na której przebieg granicy ewidencyjnej dla działki nr [...] przedstawiono w sposób odmienny od jej stanu posiadania pomierzonego do uwłaszczeń. Przy pomiarze do uwłaszczeń, działka ewidencyjna nr [...] występuje wyłącznie na wysokości działki ewidencyjnej nr [...], natomiast na mapie ewidencyjnej, działkę nr [...] wykazano jako pas gruntu ciągnący się na odcinku od drogi polnej o szerokości 6,0 m, aż do drogi o szerokości 12,0 m (ul. [...]).
Organ odwoławczy zaznaczył również, że podziela stanowisko organu ewidencyjnego zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2011r., że "nieprawidłowe dane zawarte w operacie ewidencyjnym posłużyły w okresie późniejszym do wykonania dokumentacji w celu przeniesienia prawa własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji jako działki nr [...], a także do sporządzenia innych dokumentów, w tym mapy zasadniczej".
Wskazał, że aktualnie w operacie ewidencji gruntów- obrębu U. uwidoczniona jest działka nr [...] o pow. 0,08 ha stanowiąca własność Państwa K. i R. M. (małżeństwo) w udziale 10/33 i Pana R. M. w udziale 23/33, dla której prowadzona jest KW Nr [...], oraz działka nr [...] o pow. 0,03 ha stanowiąca własność Pana J. K., dla której prowadzona jest KW Nr [...].
Następnie organ stwierdził, że wyrys z mapy zasadniczej dla działki nr [...] z adnotacją "[...].11.96 i [...] podpisanej z up. starosty" nie stanowi dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem nie odpowiada wyliczeniom zawartym w § 36 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.). Zaznaczył, że wyniki opracowania mapy zasadniczej nie podlegają ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków.
PWINGiK w B. krytycznie odniósł się do aktualizacji wpisów ewidencyjnych na podstawie ponownej oceny dokumentów archiwalnych. Podniósł, że w niniejszej sprawie nie można pominąć faktu, że po dokonanym w latach 1982-1983 odnowieniu ewidencji gruntów zaistniał nowy stan prawny w postaci zawartych aktów notarialnych, jednego z 1996 r. (umowa sprzedaży), oraz drugiego z 2010 r. (umowa działu spadku i zniesienia współwłasności). Zaznaczył, że organ, do właściwości którego należy prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, nie ma legitymacji do zgłoszenia wniosku o sprostowanie oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej, nie jest bowiem podmiotem, którego praw dotyczy wynik postępowania o sprostowanie oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzucili, że organ odwoławczy pominął istotne dla całej sprawy fakty, tj. nie zbadał istoty sprawy, podważając tym samym wartość prawną dokumentów takich jak: księgi wieczyste, akty notarialne i kopie wyrysów z map sporządzonych w oparciu o zasoby geodezyjne, a skoncentrował się tylko i wyłącznie na aspektach technicznych tej sprawy.
Następnie przedstawili chronologię zdarzeń jakie miały miejsce na przestrzeni 1996-2017 r. w odniesieniu do nieruchomości opisanych działkami nr [...], w tym także w stosunku do dokumentacji geodezyjnej wydanej przez organy administracji publicznej dla ww. działek. Zdaniem Skarżących PWINGiK w B. pominął fakt, że po zakupie działki nr [...] przez Państwa R. i S. M. w 1996 r. powinna nastąpić aktualizacja operatu gruntów do stanu zgodnego z mapą będącą załącznikiem do wniosku o założenie księgi wieczystej [...]. Ponadto, w ocenie Skarżących organ odwoławczy pominął fakt, że Pan J. K. uzurpuje sobie prawo do części ich działki nr [...] w wyniku bezprawnego przesunięcia na tę działkę działki nr [...] Pana J. K., pomimo tego że własnoręcznym podpisem na akcie notarialnym w obecności Notariusza Pan J. K. wraz z innymi współwłaścicielami przeniósł prawo własności do działki [...] na rzecz R. i S. M. Mając powyższe, Skarżący podkreślili, iż Pan J. K. wraz z współwłaścicielami, oświadczając własnoręcznym podpisem na akcie notarialnym, że działka nr [...]nie jest obciążona żadnymi innymi prawami i załączając wyrys mapy ewidencyjnej, miał pełną świadomość cech geometrycznych działki oraz pełną świadomość faktu z jakimi działkami sąsiaduje zbywana nieruchomość.
Ponadto wskazali, że nie zgadzają się z ustaleniami organu, że według aktualnego stanu operatu ewidencji gruntów działka Pana J. K. ciągnie się od ul. [...] do ul. [...] w U. i ma powierzchnię niemal dwukrotnie większą niż powierzchnia wynikająca z wypisu z rejestru gruntów.
Podnieśli również, że w latach 1982-1983 r. przeprowadzono odnowienie operatu ewidencyjnego. Nadmienili, że skoro do podpisania aktu notarialnego w 1996 r. Państwo K. przedstawili wysrys z mapy ewidencyjnej to ponad wszelką wątpliwość musieli przyjąć do wiadomości fakt przebiegu granic działki nr [...] lub nie wnieśli żadnych zastrzeżeń do przebiegu granic działki nr [...].
Skarżący zarzucili organowi, że nieuprawnione jest podważanie przedstawionych przez nich kopii dokumentów sporządzonych w oparciu o państwowe zasoby geodezyjne, udostępnione przez organy administracji.
Końcowo Skarżący podnieśli, że ani Pan K., ani Pan D. nie przedstawili żadnych dokumentów, które bezkrytycznie uprawniałyby do wprowadzenia zmian w stosunku do stanu jaki powinien zostać wprowadzony w 1996 r. po zakupie działki przez Państwa R. i S. M. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zasadnie organ stwierdził, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter techniczno-deklaratoryjny co oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też ustalając, że w odniesieniu do nieruchomości skarżących istnieje dokumentacja geodezyjna – wyrysy geodezyjne na których przedstawiono odmienny przebieg granic działek nr [...] (własność skarżących) i nr [...] (własność Pana K.) stwierdził, że stan prawny w tym zakresie należy uregulować w innym trybie.
Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem skarżący wskazują, że w piśmie, które organ uznał za wniosek o aktualizację wpisów dotyczących działki nr [...] domagali się jedynie wykreślenia wpisów, które w ich ocenie dokonano na podstawie nieostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...].06.2011 r. znak [...] dokonującej zmian w odniesieniu do ich działki nr [...] i przywrócenia stanu istniejącego przed wydaniem decyzji z uwagi na to że decyzja powyższa decyzją organu odwoławczego została uchylona i postępowanie umorzone. Powstały zatem spór dotyczy ustalenia czy obecnie istniejący wpis w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczący tej działki pozostaje sprzed daty decyzji Starosty czy też z uwzględnienia zmian wynikających z decyzji Starosty. Przed datą wydania decyzji przez Starostę jak wskazuje organ zachodziły zmiany własnościowe, które miały wpływ na przebieg granic działek [...] i [...], co obrazują znajdujące się w aktach administracyjnych wyrysy.
Tymczasem jedynym wyrysem stanowiącym podstawę wpisu do księgi wieczystej jest wyrys z daty [...].09.1996 r. dotyczący działki [...]. Wyjaśnić zatem należy czy ten wyrys był podstawą wpisu do ewidencji gruntów i budynków czy też inny wyrys dotyczący tej działki i z jakiej daty i w oparciu o co sporządzony. Wprawdzie organ powołuje się na odnowienie operatu ewidencyjnego w latach 1982 – 1983 w którym wskazano nowe granice przedmiotowych działek i równocześnie stwierdza, że nieprawidłowe dane zawarte w operacie ewidencyjnym posłużyły w okresie późniejszym do wykonania dokumentacji w celu przeniesienia prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] w tym mapy zasadniczej. Nie wiadomo zatem czy te nieprawidłowości co do których organ nie wyjaśnia na czym one polegały i z czego wynikały nie dotyczą nieuwzględnienia zmian dokonanych przy odnowieniu operatu ewidencyjnego w odniesieniu do przedmiotowych działek w operacie gruntów i budynków.
Wydanie wyrysu działki z 1996 r. z przebiegiem jej granic z daty uwłaszczenia wskazywałoby na okoliczność iż ewentualne zmiany dokonane w wyniku odnowienia operatu ewidencyjnego nie zostały na tę datę wprowadzone do operatu. Należy zatem wyjaśnić kiedy i w oparciu o jaką dokumentację dokonano zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...], czy też zmian tych nie dokonywano i obecny stan prawny wskazany w operacie ewidencji gruntów i budynków pozostaje niezmieniony od roku 1996 tj. od daty kiedy wydano skarżącym wyrys działki z przebiegiem granic.
Skarżący bowiem wykazują, że stan prawny działki z tej daty tj. roku 1996 winien być wykazany w operacie z ewidencji gruntów i budynków zgodnie z przedstawionymi dokumentami w tym wyrysem geodezyjnym.
Z powyższych względów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, orzekając jednocześnie zgodnie z art. 135 powyższej ustawy o uchyleniu decyzji organu I instancji, zaś o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 tej ustawy.