Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 3 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 228/13

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta B. P. od dnia 1 marca 2010 r. prowadził postępowanie z wniosku M. D. – Ż. i M. Ż. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego, przebudowie budynku gospodarczego, dobudowie nowego obiektu w ramach zamierzenia – budowa budynku handlowo – usługowego branży medycznej i wielobranżowej (przychodnia lekarska, drogeria, sklep medyczny, gabinety stomatologa, ewentualnie obiekty pokrewne) i budowie zjazdu. Inwestycję zaplanowano przy ul. M. – zaułek w B. P. na działce nr [...] oraz przy granicy z działkami sąsiednimi nr [...], a zjazd z ulicy M. na części działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną.

Wniosek został zmodyfikowany w piśmie z dnia 17 marca 2010 r. poprzez wskazanie, że inwestor planuje na poddaszu budynku usytuować pomieszczenia mieszkalne.

Burmistrz wydał kilka decyzji uchylanych kolejno przez SKO w B.:

1. - decyzją z dnia [...] marca 2011 r. SKO uchyliło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy wskazując, że: organ nie ustosunkował się do wniosku inwestora o usytuowanie inwestycji po granicy z działkami sąsiednimi nr [...], nie dołączono do wniosku załączników w postaci mapy sytuacyjno – wysokościowej i szkicu lokalizacji obiektu, błędnie ustalono obowiązek zapewnienia przez inwestora dodatkowych dwóch miejsc parkingowych, który to obowiązek wynika z innej decyzji wydanej dla tego inwestora, błędnie określono projektowany zjazd jako "publiczny";
2. - po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz wydał kolejną decyzję (z dnia [...] października 2011 r.) uwzględniającą wniosek inwestora i ustalającą warunki zabudowy, jednak i ta została przez SKO uchylona decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że ze znajdujących się w aktach map wyprowadzono wykluczające się wnioski co do stanu zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym; nie rozważono możliwości usytuowania inwestycji po granicy; nie uzyskano stanowiska inwestora co do możliwości odbiegającego od treści wniosku ustalenia warunków zabudowy;
3. - kolejna decyzja Burmistrza uwzględniająca wniosek inwestora (z dnia [...] maja 2012 r.) została również uchylona przez SKO na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Kolegium wytknęło organowi I instancji następujące uchybienia: projekt decyzji nie spełnia wymagań art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie wynika z niego, czy został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów; brak wnikliwości w sporządzaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, brak zgodnego z prawem sporządzenia analizy tekstowej i graficznej (nie zostały podpisane przez uprawnione osoby), niepoddanie analizie stanu zabudowy i zagospodarowania terenu (został on jedynie zinwentaryzowany); ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 64 % odbiegającej znacznie od średniej występującej na tym terenie i bez uzasadnienia tego ustalenia; nierozważenie czy usytuowanie inwestycji po granicy będzie stanowiło element ładu przestrzennego na obszarze analizowanym. Kolegium pouczyło organ I instancji, że na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy można ustalać parametry odbiegające od średniej występującej na obszarze analizowanym, ale powody takich ustaleń powinny wynikać z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy.

W po raz kolejny przeprowadzonym postępowaniu przed organem I instancji dwukrotnie przeprowadzono rozprawę administracyjną (w dniach 16 lipca 2012 r. oraz 14 września 2012 r.), a właściciele sąsiednich nieruchomości (C. S. oraz J..) złożyli własne uwagi.

Następnie Burmistrz Miasta B. P. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] ustalił M. D. – Ż. i M. Ż. warunki zabudowy na działce nr [...] i części działki nr [...] stanowiącej pas drogowy drogi wewnętrznej łączącej ulicę M. z ulicą K. w B. P. - dla inwestycji w postaci zabudowy usługowo – mieszkalnej: przebudowa, rozbudowa, nadbudowa istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo – mieszkalny (usługi medyczne, przychodnia lekarska, drogeria, sklep medyczny, gabinety stomatologiczne oraz pokrewne) z częścią mieszkalną na poddaszu, po granicy z działkami nr [...] oraz budowie zjazdu z drogi wewnętrznej nr [...]. Ustalił następujące warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego: linia zabudowy – nie mniej niż 5 m od linii rozgraniczającej z drogą nr [...], wskaźnik powierzchni zabudowy – do 64 %, wysokość elewacji frontowej – do 17 m, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki – do 12, 5 m, dostępność z drogi publicznej – drogą wewnętrzną nr [...] do drogi publicznej ulicy M. i ulicy K. (projektowanym zjazdem), kąt nachylenia dachu – 45 %, wysokość głównej kalenicy – do 12, 5 m, dach płaski, dwuspadowy lub wielospadowy, równoległy lub prostopadły do frontu działki kierunek głównej kalenicy.

W zakresie obsługi komunikacyjnej wskazano na obowiązek wykonania ogólnodostępnych miejsc postojowych dla użytkowników stałych lub okresowych, w ilości nie mniejszej niż 2 miejsca na 100 m2 nowej powierzchni użytkowej oraz obowiązek wykonania stanowiska dla osób niepełnosprawnych. Powyższe parametry i wskaźniki wyznaczono w oparciu o ustalenie (na podstawie analizy z dnia 2 października 2012 r.), że działka inwestora ma powierzchnię 574 m2, jest położona w ścisłym centrum miasta, co – ze względu na ceny działek usługowych oraz zapotrzebowanie usługobiorców – wymaga maksymalnego wykorzystania gruntu, a to uzasadnia ustalenie wyższych niż średnie poszczególnych wskaźników występujących na obszarze analizowanym. Wskazano też, że zabudowa po granicy istnieje na działkach sąsiednich. Projekt decyzji został uzgodniony z organem właściwym w sprawie ochrony zabytków. Zdaniem organu I instancji zostały spełnione i ustalone wszystkie warunki dotyczące zachowania zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadniało uwzględnienie wniosku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. Ł. Wniosła następujące zarzuty: ustalenie wskaźnika zabudowy (do 64 %) nieuwzględniającego zabudowy już istniejącej na działce (25 %), ustalenie szerokości elewacji frontowej i wysokości jej górnej krawędzi na poziomie uniemożliwiającym dostęp do światła dziennego pomieszczeń w budynkach na działkach sąsiednich, brak zgody zarządcy działki nr [...] na budowę zjazdu, nieustalenie dostawców mediów, błędne ustalenia odnośnie sposobu zagospodarowania odpadów i odprowadzania wód opadowych; ustalenie warunków zabudowy mimo braku możliwości spełnienia warunku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Wyjaśniono, że inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy na działkę nr [...] pod warunkiem zapewnienia dwóch miejsc parkingowych na działce nr [...]. Tymczasem na tej ostatniej zezwolono mu na kolejną inwestycję nie uwzględniając powyższego warunku w zakresie obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych.

Zarzucono również w odwołaniu naruszenie art. 7, 9, 1- i 13 § 2 k.p.a., art. 95, 92, 94, 107 § 3 k.p.a. Decyzja nie zawiera również warunków szczegółowych wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności dotyczących ochrony środowiska, zdrowia ludzi oraz gromadzenia odpadów niebezpiecznych pochodzących z usług medycznych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] SKO w B. uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem Kolegium mimo wytycznych z poprzedniej decyzji kasacyjnej Burmistrz po raz kolejny nie wywiązał się z obowiązku prawidłowego sformułowania oraz uzasadnienia wniosków płynących z analizy, jak również nie dołączył prawidłowo sporządzonej analizy tekstowej i graficznej. Wskazano, że część tekstowa analizy nie zawiera żadnych rozważań, a jedynie zinwentaryzowany stan zagospodarowania terenu. Ustalone wskaźniki znacznie odbiegają od średniej, co jak wskazano w poprzedniej decyzji kasacyjnej, jest możliwe, ale tylko i wyłącznie po wnikliwej analizie stanu zabudowy obszaru analizowanego. Wskazano przykładowo: średni wskaźnik zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 27, 45 %, a ustalono do 64 %, co pozwala na zabudowę działki na poziomie ponad 80 % jej powierzchni przy istniejącym wskaźniku jej zabudowy (16, 9 %). Zdaniem Kolegium na analizowanym terenie nie występuje zabudowa o tak wysokiej intensywności. Za niedostatecznie wyjaśnioną uznało Kolegium kwestię możliwości usytuowania budynku po granicy.

Natomiast za nieskuteczne uznano zarzuty dotyczące ewentualnego przesłaniania przez nowy obiekt pomieszczeń na działkach sąsiednich, bowiem w tym zakresie ocena inwestycji będzie dokonywana na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium, a wbrew zarzutom odwołania, ustalono wymagania co do powierzchni biologicznie czynnej oraz ochrony środowiska, przyrody, dziedzictwa kulturowego itd. Oceniono, że uchybienia w zakresie udziału skarżącej w rozprawie nie miały wpływu na wynik sprawy, skoro była ona o niej zawiadomiona, a ustalenia rozprawy nie miały istotnego znaczenia dla treści decyzji.

Skargę na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2013 r. złożyli do sądu administracyjnego inwestorzy M. D. – Ż. i M. Ż. zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 136 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu umożliwiającego przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym dodatkowego postępowania w celu ustalenia dowodów lub też zlecenie tego działania organowi I instancji;
2. 2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo że przekazanie sprawy do organu I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego orzekania w postępowaniu odwoławczym;
3. 3. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. k.p.a. poprzez ustalenie, że organ I instancji nie podjął wszystkich działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy;
4. 4. § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący wskazali, że organ I instancji, wbrew ocenie SKO, określił sąsiedztwo umożliwiające ustalenie wymagań nowej zabudowy. Uczynił to na podstawie wartości uśrednionych. W ich ocenie błędnie również zsumowano wskaźnik nowej zabudowy (do 64 %) i zabudowy istniejącej (16, 9 %), podczas gdy wskaźnik do 64 % należy traktować jako całkowity po przebudowie istniejącego budynku gospodarczego. W zakresie pozostałych wskaźników (szerokości elewacji frontowej, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, kąta nachylenia połaci dachowej) określono w I instancji wskaźniki zgodnie z zabudową istniejącą na działkach sąsiednich.

Również wykazano, ich zdaniem, możliwość usytuowania obiektu po granicy, jako że nie chodzi o to, by zezwalać wyłącznie na zabudowę identyczną, ale by ocenić czy istnieje możliwość kontynuacji tej zabudowy w zakresie funkcji i cech zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących ten ostatni warunek został spełniony, zwłaszcza że istniejąca zabudowa jest zróżnicowana pod względem funkcjonalnym, gabarytowym i stylowym. W ocenie skarżących brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. także z tego powodu, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany, natomiast zarzuty SKO dotyczą wyłącznie kompleksowości jego oceny. Przy czym SKO nie wskazało, z jakich przyczyn nie zastosowało przepisu art. 136 k.p.a. Tymczasem przykładowo, zdaniem skarżących, jeśli miało wątpliwości co do podpisania dokumentów przez uprawnione osoby, mogło wezwać do uzupełnienia tych braków, a nie zakładać ich nieprawidłowość. Końcowo wskazano, że wniosek złożono ponad trzy lata temu, co dodatkowo powinno uzasadniać wydanie decyzji merytorycznej w II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja została wydana bez zarzucanego naruszenia przepisów prawa.

Przede wszystkim skład orzekający nie podziela zarzutu strony skarżącej naruszenia przez organ II instancji reguł orzekania w postępowaniu odwoławczym. Twierdzenie strony skarżącej, jakoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykorzystało przewidzianej przez kodeks postępowania administracyjnego dopuszczalności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego celem uniknięcia wydania czwartej decyzji kasacyjnej, nie uwzględnia specyfiki decyzji o warunkach zabudowy, której wydanie z mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obostrzone zostało warunkami ograniczającymi kompetencje merytorycznego orzekania w sprawie przez organ odwoławczy. Z mocy bowiem art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzić powinna osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, a zatem uprawniony urbanista czy architekt wykonujący zawód w ramach samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Z reguły ten sam uprawniony architekt lub urbanista sporządza też poprzedzającą decyzję, analizę urbanistyczną obszaru wokół terenu inwestycji celem ustalenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym, niezbędną dla określenia warunków wnioskowanej zabudowy i jej parametrów w sposób zapewniający "kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" stosownie do zasady dobrego sąsiedztwa przewidzianej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. zabudowy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia ograniczonych kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego do weryfikacji w trybie odwoławczym decyzji o warunkach zabudowy została już dostrzeżona. W wyroku z dnia 8.11.2011r. sygn. IIOSK 1564/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Pogląd powyższy NSA wprawdzie zaprezentował na tle skargi na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego ustalającą warunki zabudowy po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy na decyzję organu I instancji odmawiającą ich ustalenia tj. w sytuacji gdy ustalenie warunków zabudowy na etapie odwoławczym w sposób oczywisty naruszyło zasadę dwuinstancyjności, ale spostrzeżenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczone w uzasadnieniu wyroku mają charakter uniwersalny i w pełni można je odnieść także do zmian parametrów zabudowy w decyzji o warunkach wydawanej na etapie odwoławczym.

Uniwersalne znaczenie ma bowiem zaakcentowanie, że autorem projektu decyzji o warunkach zabudowy musi być uprawniony architekt albo urbanista, co oznacza, że rozstrzygając sprawę merytorycznie w trybie odwoławczym, organ II instancji zobligowany byłby powołać biegłego posiadającego uprawnienia urbanistyczne. Konieczność zaś powołania biegłego na etapie postępowania odwoławczego zdecydowanie wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 K.p.a, w okolicznościach sprawy tym bardziej, że zakres uzupełniającego postępowania dowodowego nie mógłby się ograniczyć tylko do sporządzenia nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, opracowanego przy wykorzystaniu już istniejącej analizy, ale wymagałby również sporządzenia (poprawienia) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki inwestorów. Wyniki analizy stanowią bowiem załącznik decyzji o warunkach zabudowy (vide: par. 9 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Między decyzją o warunkach zabudowy a treścią analizy musi istnieć spójność. Analiza urbanistyczna stanowi podstawowy materiał dowodowy, w oparciu o który ustala się treść decyzji o warunkach zabudowy.

W sytuacji zatem, gdy organ II instancji dostrzega wadliwość, sporządzonej na potrzeby konkretnego postępowania administracyjnego o warunki zabudowy, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a wadliwość analizy stanowi jedyną dostrzegalną przeszkodę dla uwzględnienia wniosku inwestora (spełnione są bowiem wymagania określone art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), właściwym jest wydanie decyzji opartej na treści art. 138 par. 2 K.p.a. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 136 i 138 par. 2 K.p.a.

Skład orzekający uznał także, że nie naruszyła prawa dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została uczyniona załącznikiem decyzji Burmistrza Miasta B. P. z dnia [...].11.2012r. Nr [...]. Analiza ma służyć właściwemu ustaleniu zasady dobrego sąsiedztwa tj. takiemu określeniu parametrów wnioskowanej zabudowy, która nie godzi w zasadę kontynuacji funkcji oraz cech istniejącej zabudowy i istniejącego zagospodarowania terenów wokół planowanej inwestycji. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określa reguły ustalania poszczególnych parametrów zabudowy w następujący sposób. W pierwszej kolejności wskazuje zasadę ustalania poszczególnego parametru (np. obowiązująca linia zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako średni wskaźnik dla obszaru analizowanego, szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy jako średnia szerokość elewacji frontowych zabudowy istniejącej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), dopuszczając w ostatnich ustępach poszczególnych paragrafów wyznaczenie opisanego w paragrafie parametru w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy (vide: par. 4 ust. 4, par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2 i par. 7 ust. 4 cytowanego Rozporządzenia).

Tak więc w świetle Rozporządzenia, ustalenie każdego z parametrów nowej zabudowy w sposób odbiegający od ustalonej zasady, wymaga wyraźnego potwierdzenia w treści analizy, co należy rozumieć nie tylko jako scharakteryzowanie w analizie parametrów istniejącej już zabudowy (zinwentaryzowanie) ale także wyprowadzenie w tekście analizy wniosku o dopuszczalności zastosowania w konkretnym przypadku odstępstwa od poszczególnych zasad ustalania konkretnego parametru. Wnioski płynące z analizy mają wskazywać na możliwość czy celowość odstępstwa od normatywnych zasad ustalania poszczególnych parametrów zabudowy. Rozporządzenie dopuszcza indywidualizację poszczególnych parametrów nowej zabudowy o ile jest to uzasadnione treścią analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważa, że sporządzona na potrzeby postępowania analiza w części tekstowej w większości parametrów powtarza inwentaryzację parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji, nie poddając ich analizie pozwalającej na określenie parametrów w sposób, jaki znalazł odzwierciedlenie w decyzji pierwszoinstancyjnej. Część tekstowa analizy nie zawiera rozważań niezbędnych do ustalenia wielkości parametrów nowej zabudowy w zakresie: szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych. Brakuje wyjaśnień osoby sporządzającej analizę, jakimi względami się kierowała wyznaczając wskaźniki, parametry i cechy nowej inwestycji nie na podstawie par. 5 ust. 1, 6 ust. 1 i 7 ust. 1 Rozporządzenia wykonawczego, lecz w inny sposób. Ustalone decyzją pierwszoinstancyjną wskaźniki, cechy i parametry nowej zabudowy nie znajdują odzwierciedlenia w danych utrwalonych w części graficznej i tekstowej analizy.

Jak słusznie zauważa organ II instancji, średni wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki w analizowanym obszarze wynosi 27,45%, a wskaźnik ustalony dla wnioskowanej inwestycji został określony jako 64%, średnia szerokość elewacji frontowych zabudowy analizowanej wynosi 10,7 m, a przyjęta dla wnioskowanej zabudowy – 17 m, wysokość górnej krawędzi elewacji zabudowy w obszarze objętym analizą wynosi 6,25 m, a wysokość tego parametru dla wnioskowanej zabudowy została określona jako 12,5 m, kąt nachylenia połaci dachowych w analizie ustalony dla sąsiedztwa planowanej inwestycji na 40, a kąt nachylenia połaci dachowej planowanej zabudowy na 45, wysokość w kalenicy dla zabudowy istniejącej – 9,3 m a wysokość przyjęta dla wnioskowanej zabudowy – 12,5m.

Skład orzekający zgadza się także z zastrzeżeniem organu odwoławczego, co do nienależytego wykazania decyzją pierwszoinstancyjną uzasadnienia dla przesądzenia w decyzji o warunkach zabudowy lokalizacji planowanej inwestycji przy granicach działki.

Co do dopuszczalności orzekania przez organ właściwy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy o lokalizacji planowanej budowy w odległościach od granicy nieruchomości mniejszych niż normatywne (tj. mniejszych niż 4 czy 3 metry), skład orzekający stoi na stanowisku, iż takie uprawnienie organ ten posiada. Paragraf 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zmianami) nie pozostawia wątpliwości, że o dopuszczalności usytuowania budynku w odległości 1,5 metra od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, może przesądzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy. Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.04.2009r. sygn. II OSK 503/08 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) stwierdzając "dopuszczalne jest jednoznaczne określenie w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenie, że będzie on mógł być usytuowany bezpośrednio przy granicy".

U podstaw kategorycznego stwierdzenia w decyzji o warunkach zabudowy o budowie po granicy nieruchomości, nie może jednak nigdy lec ocena dopuszczalności takiej lokalizacji w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a wyłącznie ład przestrzenny. Jak NSA wyjaśnił w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku, usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości może być elementem istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji ładu przestrzennego. Nie ulega zaś wątpliwości, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. "a" w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w decyzji o warunkach zabudowy określa się między innymi warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Jeżeli zatem w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa po granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, co może oznaczać niekiedy wręcz zakaz budowy inaczej niż na granicy nieruchomości.

Przykładem ładu przestrzennego przemawiającego za lokalizacją zabudowy po granicy jest bezpośrednie sąsiedztwo zwartej zabudowy pierzejowej, którą planowana warunkami zabudowa ma uzupełniać. Jak stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17.05.2011r. sygn. IISA/Po 71/11 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) dopuszczalne prawnie i wiążące dla innych organów określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości 1,5 metra od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy (w świetle par. 12 ust. 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) każdorazowo musi wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem.

Uzasadnienie powinno oczywiście znajdować bezpośrednie oparcie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanego przedsięwzięcia. To z analizy powinna wynikać potrzeba skonkretyzowania na etapie warunków zabudowy ścisłego usytuowania planowanego obiektu z uwagi na konieczność ochrony ładu przestrzennego. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może natomiast wkraczać w zarezerwowaną dla organów administracji architektoniczno-budowlanej ocenę dopuszczalności lokalizacji zabudowy w odległościach od granic nieruchomości mniejszych niż normatywne z punktu widzenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. poprzez pryzmat przesłanek określonych w par. 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na etapie warunków zabudowy nie może zatem być przesądzona kwestia dopuszczalności budowy po granicy z uwagi na rozmiary działki stanowiącej teren inwestycji, czy z uwagi na nienormatywne zbliżenie do granic tej działki budynków na nieruchomościach sąsiednich.

Szczegółowe usytuowanie obiektów budowlanych względem granic działki jest co do zasady domeną prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę. Stanowisko powyższe w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest jednolite (vide: między innymi uchwała NSA z 25.11.1996r. sygn. OPK 22/96, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7.11.2008r. sygn. IISA/Po 259/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.05.2005r. sygn. IV SA/Wa 905/04, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.08.2008r. sygn. IISA/Gd 342/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25.09.2007r. sygn. IISA/Łd 719/07).

Jedynym zatem uzasadnieniem dla wypowiedzenia się w decyzji o warunkach zabudowy o usytuowaniu planowanej zabudowy bezpośrednio przy granicy, może być potrzeba zachowania ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie, uzasadnienie decyzji organu I instancji poza ogólnikową wzmianką o istnieniu na obszarze analizowanym zabudowań usytuowanych przy granicach nieruchomości, nie wskazuje, czy tak określona zabudowa (po granicach nieruchomości) jest elementem ładu przestrzennego czy następstwem indywidualnego skorzystania z odstępstw od ogólnych zasad sytuowania obiektów względem granic działek. Taka ogólnikowość uzasadnienia "kłóci się" z kategorycznością stwierdzenia o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy bezpośrednio wzdłuż dwóch granic działki inwestorów.

W konsekwencji należy uznać, że kwestia dopuszczalności żądanego ustalenia warunków zabudowy dla budowy po granicy nieruchomości inwestorów, nie została należycie wyjaśniona. Dodać należy, że następstwa użycia w decyzji o warunkach zabudowy kategorycznego sformułowania o usytuowaniu budowy bezpośrednio przy granicy, mają bezpośredni wpływ na losy procesu inwestycyjnego. Z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, co uniemożliwia organowi architektoniczno – budowlanemu kształtowanie warunków zabudowy odmiennie od ustalonych w takiej decyzji.

Nadto z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika obowiązek organu administracji architektoniczno- budowlanej sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek respektowania przez organ architektoniczno – budowlany ustaleń warunków zabudowy w odniesieniu do lokalizacji zabudowy w odległości 1,5 metra od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki, wynika też z par. 12 ust. 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. U podstaw związania organu architektoniczno – budowlanego warunkami zabudowy w części dotyczącej usytuowania budowy może lec tylko ład przestrzenny, albowiem zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie ich usytuowania, zawsze podlega samodzielnej ocenie organu udzielającego pozwolenia na budowę (vide: art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)