Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na skutek wniosku A. D. dotyczącego wykonywania robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. Ś. w S., przeprowadził w dniu [...] listopada 2015 r. kontrolę w obecności właścicielki – O. W. Ustalił, że na przedmiotowej działce istnieje drewniany budynek mieszkalny (o wym. ok. 6,30 x 13,90 m) wraz z trzema przybudówkami. Budynek uległ częściowemu spaleniu w wyniku pożaru, który miał miejsce w kwietniu 2015 r., tj. częściowo zostały nadpalone belki stropowe i krokwie od strony ulicy. Inwestor wymienia w budynku część dyli drewnianych na ścianach budynku (na dł. ok. 6,60 m), murłaty, część krokwi i belek stropowych. Wymienionych zostało siedem belek drewnianych o przekroju 25,0 x 15,0 cm, murłaty oraz dziewięć par krokwi (o przekroju 18,0 x 7,0 cm - przekrój pierwotny został zachowany). Murłaty zostały wydłużone poza ścianę szczytową budynku (od strony ulicy) na dł. ok. 0,85 m z wykonaniem dodatkowej pary krokwi.
Na pozostałej długości budynku tj. ok. 7,30 m nie została rozpoczęta wymiana elementów konstrukcyjnych, na istniejącej więźbie zamontowano nową blachę ocynkowaną. Właścicielka okazała - dokonane w Starostwie Powiatowym w S. - zgłoszenia o zamiarze wykonania robót:
- 1. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] dotyczące zmiany pokrycia dachu drewnianego budynku mieszkalnego z dachówki cementowej na blachę ocynkowaną, z określonym terminem rozpoczęcia robót – [...] sierpnia 2015 r.;
- 2. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] dotyczące wymiany zużytych lub uszkodzonych przez pożar elementów więźby dachowej, belek, wymianie części krokwi, o takim samym przekroju. Remont polega na wymianie części belek oraz części oczepów na nowe, wymianie podwalin i remoncie fundamentu polegającym na jego wzmocnieniu, z określonym terminem rozpoczęcia – 21 września 2015 r.
Podczas kontroli O. W. oświadczyła, że zamontowane krokwie są identycznej wysokości jak poprzednie, a wysokość dachu również jest niezmieniona. Ponadto oświadczyła, że blacha na dachu przybudówki od strony wschodniej została ułożona w celu zabezpieczenia przybudówki na okres zimowy, ze względu na ubytki w pokryciu z papy. Wykonywane w budynku roboty nie zostały jeszcze zakończone, a inwestor wykonuje je w oparciu o skuteczne zgłoszenia. Organ pierwszej instancji, podczas kontroli nie stwierdził naruszenia warunków tych zgłoszeń i na obecnym etapie nie znalazł podstaw do kwestionowania ich legalności i niezgodności z przepisami. Nie stwierdził także, aby wykonywane roboty stanowiły zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, stąd postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], na mocy art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót w prowadzonych w przedmiotowym budynku.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się A. D. i złożył zażalenie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. Organ odwoławczy podał, że w sprawie niewłaściwie zastosowano przepis art. 61a K.p.a., który ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych wszczynanych na wniosek. Nie ma on zastosowania do postępowań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego z urzędu, tj. postępowań, o których mowa w art. 48-49b, art. 50-51, art. 57 ust. 7, art. 66-69 i art. 71a ustawy – Prawo budowlane. Podkreślono przy tym, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie znajdując podstaw do wszczęcia postępowania, w odpowiedzi na pismo skarżącego powinien odpowiedzieć zwykłym pismem.
Skargę od tego postanowienia do sądu administracyjnego złożył A. D. i zarzucił naruszenie art. 61a § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nierozpoznanie merytoryczne istoty sprawy. Wskazując na powyższe naruszenie wniósł o uchylenie postanowienia organu odwoławczego ewentualnie o jego zmianę i uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego uchylające i umarzające postępowanie w sprawie w której powiatowy organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego robót budowlanych wykonywanych w drewnianym budynku mieszkalnym.
Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym dokonano interpretacji tego przepisu, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok z dnia 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13 oraz powołane w nim orzecznictwo, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Innymi słowy niedopuszczalne jest takie działanie organu, które polega na gromadzeniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania – wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Należy zatem w całości podzielić pogląd tutejszego Sądu zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2014 r. w sprawie II SA/Bk 644/14, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela (wyrok dostępny w CBOSA).
Oceniając wydane w niniejszej sprawie postanowienie powiatowego organu nadzoru budowlanego przez pryzmat powyższych rozważań, Sąd doszedł do wniosku, że wskazana przez organ okoliczność realizowania robót budowlanych na podstawie skutecznych zgłoszeń, nie uzasadniała wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać bowiem należy, że organ pierwszej instancji, odmawiając wszczęcia postępowania, odwołał się w istocie do merytorycznych kwestii, a mianowicie takich, że prowadzone roboty budowlane wymagały zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę oraz, że są prowadzone legalnie bo dokonano skutecznych zgłoszeń. Tymczasem w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12, Lex nr 1216728, wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2012 r., II SA/Kr 1356/11, wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/1, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, gdyż instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie aktem merytorycznym. Jeżeli niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego to koniecznym jest przeprowadzenie tego postępowania w wymaganym zakresie, a następnie w sytuacji, gdy efektem takiego procedowania będzie wniosek, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, bowiem wydanie rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe, to wówczas powinna być wydana, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.
Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w ramach którego dokonał kontroli budynku i zakresu prowadzonych robót budowlanych w obecności inwestorki, która okazała zgłoszenia. Po analizie zebranego materiału dowodowego organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że roboty są prowadzone zgodnie ze zgłoszeniami. Organ dokonując powyższych czynności i badając zgodność prowadzonej inwestycji ze zgłoszeniami, wdał się tym samym w merytoryczną ocenę zasadności złożonego wniosku. To zaś powinno skutkować wydaniem merytorycznej decyzji, a w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości, umorzeniem tego postępowania w całości lub w części na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie zaś przez organ pierwszej instancji, w niniejszym stanie faktycznym, na mocy art. 61a § 1 K.p.a. naruszyło ten przepis. Organ odwoławczy co prawda uchylił postanowienie organu pierwszej instancji, ale powód uchylenia świadczy o tym, że organ odwoławczy nie do końca rozumie sens instytucji z art. 61a § 1 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie niewłaściwie zastosowano przepis art. 61a K.p.a., albowiem ma on zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych wszczynanych na wniosek.
Istotnie przepis ten ma zastosowanie do postępowań wnioskowanych ale w sprawie niniejszej istota naruszenia tej regulacji dotyczyła tego, że zastosowano ją do stanu faktycznego w którym ustalono merytoryczne elementy sprawy. Jak słusznie wywodzi skarżący, organ odwoławczy zamiast tę nieprawidłowość naprawić przez uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy.