Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 25 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 23/21

Uzasadnienie

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził w dniu [...] listopada 2018 r. kontrolę parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem nieużytkowym, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w m. K., gm. K. (współwłaścicielami nieruchomości są H. P. i J. P.) i ustalił, że inwestor - J. P. od maja 2018 r. prowadzi roboty budowlane polegające na wykonaniu nowych dwóch słupów żelbetowych fi 25 cm w odległości ok 2,57 m od ściany budynku, zdjęciu konstrukcji dachu, wykonaniu nowych murowanych ścian poddasza tj. ścianek kolankowych o wys. ok. 125 cm i ścian szczytowych o wys. ok. 5 m z betonu komórkowego, nowej drewnianej konstrukcji dachu dwuspadowego (nowe krokwie i kleszcze) pokryciu go folią i blachodachówką, ułożeniu nowych legarów drewnianych na stropie nad parterem, wykonaniu 4 okien w ścianach szczytowych, częściowym wymurowaniu fragmentów istniejącego komina.

Ustalono także, że pierwotnie budynek mieszkalny miał wymiary ok. 8,95 x 10,50 m, a przyległy do niego wiatrołap ok. 2,90 x 3,75 m. W wyniku dokonanej rozbudowy wymiary budynku wynoszą obecnie ok. 11,77 x 10,5 m. Budynek jest wykonany w technologii murowanej, częściowo podpiwniczony, a fundamenty wykonane są jako betonowe. Posiada strop drewniany. Organ sporządził dokumentację fotograficzną.

Inwestor - obecny podczas kontroli - oświadczył, że budynek wybudowany został około 1970 r. przez M. K., a dokumentacja dotycząca budowy nie zachowała się. Nadto oświadczył, że roboty budowlane rozpoczął na początku maja 2018 r., a obecnie zostały do wykonania roboty wykończeniowe. Podał, że wykonał dwa słupy aby wydłużyć połać dachową i zrównać połać z dachem wiatrołapu. Poprzednie szczyty budynku wymurowane były z cegły gr. 6 cm. Ściany poddasza były w złym stanie technicznym i dlatego wymurował nowe fragmenty ścian szczytowych, łącznie z wieńcami żelbetowymi. Organ ustalił przy tym, że inwestor dokonał w dniu [...] marca 2018 r. zgłoszenia (nr zgłoszenia - 1546) w Starostwie Powiatowym w Z. o zamiarze wykonania robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym. W zgłoszeniu określił, że zakres robót będzie polegał na zmianie pokrycia dachowego z eternitu na blachodachówkę na dachu dwuspadowym budynku mieszkalnego wraz z remontem elementów konstrukcji dachowej. Eternit zostanie zutylizowany. Roboty obejmą też remont komina, który obmurowany zostanie cegłą klinkierową.

W oparciu o powyższe ustalenia PINB w Z. w dniu [...] grudnia 2018 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych przy przedmiotowym budynku mieszkalnym.

Następnie postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. organ pierwszej instancji, na mocy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane:

1. 1. wstrzymał prowadzone przez inwestora roboty budowlane związane z samowolną rozbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego o wymiarach 8,95 x 10,50 m +2,90 x 3,75 m i nakazał zabezpieczenie budowy przed dostępem osób trzecich;
2. 2. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do [...] kwietnia 2019 r.:
3. a) zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
4. b) 4 egzemplarzy projektu budowlanego realizowanego obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane;
5. c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowienie to nie zostało zaskarżone w związku z tym stało się ostateczne i podlegało wykonaniu.

W dniu [...] grudnia 2019 r. inwestor przedłożył jedynie 4 egzemplarze opracowania pod nazwą "Projekt ogólny budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym [...], [...]" w K., sporządzonego w dniu [...] grudnia 2019 r. przez artystę plastyka S. K.(nr dyplomu [...]). Organ stwierdził, że projekt stanowi zbiór odręcznych (nie technicznych) rysunków. Konsultantem przy sporządzaniu tego opracowania - zgodnie z zapisem na stronie tytułowej - był posiadający uprawnienia budowlane S. D. z Biura P., ul. [...].

Zdaniem organu dostarczone przez inwestora dokumenty nie zostały wykonane zgodnie z ww. postanowieniem oraz z przepisami rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1935; dalej powoływane jako rozporządzenie). Stąd postanowieniem z 28 stycznia 2020 r., na mocy art. 49 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym Projekcie ogólnym budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym [...],[...] oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 31 maja 2020 r.:

1. 1. 4 egzemplarzy projektu budowlanego realizowanego obiektu, spełniającego warunki określone w rozporządzeniu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane;
2. - zaświadczenia Wójta Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
3. - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zażalenia na to postanowienie nie złożyła żadna ze stron. Postanowienie stało się ostateczne i podlegało wykonaniu.

W dniu [...] września 2020 r. inwestor przedłożył w organie pierwszej instancji "Projekt budowlany przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej na działkach nr [...] i [...] w m. K., gm. K." sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane z Pracowni Architektonicznej K. wraz z dokumentami wymaganymi ww. postanowieniem organu.

Organ pierwszej instancji stwierdził kompletności złożonych przez inwestora dokumentów w tym kompletność projektu budowlanego, zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami ustawy i zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Ocenił także, że przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa budynku nie narusza warunków decyzji z [...] czerwca 2019 r. Wójta Gminy K. o warunkach zabudowy. Nie stwierdził przy tym niezgodności inwestycji z przepisami prawa. Wobec powyższego postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2a, art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli H. P. i J. P. i zarzucili, że postanowienie to nie zasługuje na uwzględnienie z wielu względów formalnych, merytorycznych jak i moralnych. Uzasadnienie postanowienia pozostaje w jaskrawej sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Zdaniem wnoszących zażalenie w przypadku przedmiotowej inwestycji należy wrócić do historii budynku, a mianowicie do ustalenia dokładnej daty jego budowy, kiedy powstał i przez kogo jest zamieszkały. Podniesiono, że ustawa – Prawo budowlane nie wprowadza żadnych sankcji z tytułu samowolnie wykonanych robót budowlanych na budynkach już istniejących.

Nadto ważnym w sprawie jest ustalenie dlaczego i co było przyczyną, że budynek mieszkalny musiał podlegać remontowi i kiedy został zamieszkany i czy po wykonanym remoncie. Wielką niewiadomą jest również to czy organ prowadzi postępowanie w związku z własnymi ustaleniami, czy też wniosek złożyły osoby postronne. Podniesiono, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z remontem już istniejącego budynku i to w przypadku kiedy remont był konieczny. Stąd nie było na tyle czasu i trudno było czekać na milczącą zgodę organu. W sprawie niniejszej został sporządzony projekt budowlany, co wiązało się już w wysokimi kosztami. Nałożenie opłaty w wysokości 50.000 zł jest obciążeniem nadmiernym ponad poziom utrzymania koniecznego. Stąd też strony będą zmuszone do skorzystania z instytucji umorzenia tej opłaty. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59g w zw. z art. 59f ust. 1-3 oraz art. 83 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że procedura legalizacyjna podjęta przez organ pierwszej instancji jest prawidłowa. Inwestor - J. P. - wykonywał od maja 2018 r. roboty budowlane w istniejącym od ok. 1970 r. budynku. Zakres robót w budynku prowadził do zmiany nie tylko jego parametrów użytkowych ale i technicznych. W wyniku prowadzonych robót związanych z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego, polegających na wykonaniu ścianek kolankowych, wymurowaniu części ścian szczytowych, nowej konstrukcji dachu z podniesieniem poziomu kalenicy i zwiększeniem połaci dachowej, nowej konstrukcji stropu nad parterem, dwóch słupów żelbetowych zewnętrznych, na których oparto konstrukcję dachu, uległy zmianie paramenty budynku. Zmieniona została: kubatura z 630m3 do 865 m3; powierzchnia użytkowa ze 103,61 m2 do 153,41 m2; powierzchnia zabudowy z 107,52m2 do 127,77m2; wysokość budynku w kalenicy z 7,25 m na 8,24 m.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z rozbudową i nadbudową budynku, na której wykonanie wymagana była w chwili wszczęcia niniejszego postępowania jak i na dzień orzekania - decyzja o pozwoleniu na budowę. Inwestor - J. P. takiej decyzji nie uzyskał.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, dlaczego zastosował przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Wskazano, że zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy - Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Dlatego w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego miały obowiązek stosować przepisy- Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 19 września 2020r.

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy wskazuje, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 3 ust. 7 ustawy, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę obiektu budowlanego, a przez budowę (art. 3 ust.

6) należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie zakres wykonanych robót jest budową i nie podlega wyłączeniom określonym w art. 29-31 ustawy. Zatem wykonanie tych robót wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu. Inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, wykonywał więc roboty samowolnie. Każda samowola budowlana, zagrożona jest nakazem rozbiórki, jednakże art. 48 ustawy przewiduje mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Procedura legalizacyjna w przypadku budowy bez wymaganego pozwolenia zawarta jest w art. 48 - 49a ustawy.

Odstąpienie od zasady nakazania rozbiórki w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wówczas, gdy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 2, powinien w drodze postanowienia (na które przysługuje zażalenie), wstrzymać prowadzenie robót budowlanych.

Postanowienie to wydawane jest bez względu na stopień zaawansowania robót. W postanowieniu tym organ nadzoru budowlanego jest obowiązany ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym terminie właściwych dokumentów określonych w art. 48 ust.

1. 3. Niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie przedstawionych powyżej obowiązków, oznacza dla organu obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 1 art. 48 w zw. z ust.
2. 4. Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art.
3. 49. W rozpatrywanym przypadku organ pierwszej instancji zastosował właściwie powyższą procedurę legalizacyjną, a gdy otrzymał od zobowiązanego dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 (określone w postanowieniu z [...] grudnia 2018 r., uzupełnionym postanowieniem z 28 stycznia 2020 r.), zbadał zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (decyzja z 17 czerwca 2019 r. Wójta Gminy K.), zgodność z warunkami techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego. Nie stwierdziwszy nieprawidłowości w powyższym zakresie organ pierwszej instancji, wdrożył następny etap legalizacji tj. w drodze postanowienia, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty zastosował właściwe przepisy dotyczące kar tj. art. 59g (w zw. z art. 59f ust. 1-3) ustawy. Wysokość samej opłaty została wyliczona zgodnie z obowiązującą ustawą, bowiem zgodnie z art. 59f ustawy na inwestora należało nałożyć opłatę liczoną według następującego wzoru: s x k x w gdzie:

s = 500 (art. 59f ust. 2 ustawy);

k = 2 (załącznik do ustawy - Prawo budowlane, kategoria obiektu I);

w = 1 (załącznik do ustawy - Prawo budowlane, kategoria obiektu I).

Ponadto stosownie do dyspozycji art. 49 ust. 2 ustawy stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu: a zatem: 500x2x1 x50 = 50 000 zł.

W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw prawnych do podważenia zaskarżonego postanowienia, które zostało wydane zgodnie z procedurą wynikającą z ustawy - Prawo budowlane.

Wskazano przy tym, że jeżeli inwestor uiści przedmiotową opłatę, to organ nadzoru budowlanego będzie prowadził dalej procedurę legalizacyjną i wówczas jest zobowiązany wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Nieuiszczenie tej opłaty jest obligatoryjnym wskazaniem dla organu do wydania nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdzono, że nie zasługują one na uwzględnienie. I tak organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia w postaci sprzeczności postanowienia z zebranym materiałem dowodowym. Wskazano, że organ pierwszej instancji ustalił datę budowy budynku mieszkalnego, którą określił sam inwestor - na rok ok. 1970, a organ - zważając na stan budynku - nie miał podstaw do podważenia tego faktu. Nie ma przy tym znaczenia w niniejszej sprawie przez kogo budynek jest zamieszkały. Natomiast ma znaczenie dowodowe, kto jest inwestorem prowadzonych od maja 2018 r. robót w istniejącym budynku mieszkalnym, zakres tych robót i data ich rozpoczęcia. Takich ustaleń organ pierwszej instancji dokonał i zebrał właściwie materiał dowodowy. Za niezasadny uznano także zarzut, że ustawa - Prawo budowane nie wprowadza żadnych sankcji z tytułu samowolnie wykonywanych robót w budynkach już istniejących.

Wskazano, że art. 28 ust. 1 ustawy stanowi, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ustalony zakres robót wykonywanych w budynku w niniejszej sprawie nie zawiera się w katalogu wymienionym w art. 29-31. Zatem inwestor - przez rozpoczęciem robót - powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę właściwego organu. Zgłoszenie dokonane w dniu [...] marca 2018 r. przez inwestora - uprawniało go do wykonania wyłącznie robót wymienionych w tym zgłoszeniu. Odnosząc się do stwierdzenia, że inwestor poniósł dotychczas duże koszty związane z wykonaniem projektu i dalsze ich ponoszenie jest niecelowe i niezasadne wyjaśniono, że legalizacja samowoli budowlanej jest prawem inwestora, a nie obowiązkiem, z którego może on skorzystać, ale nie musi. Podkreślono, że sankcje wynikające z wykonania samowoli nie mogą być mniej dotkliwe niż w przypadku legalnego wykonywania robót.

Jednocześnie organ poinformował, że zgodnie z art. 49c ustawy, prawo umorzenia, rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej przysługuje wojewodzie. Pouczono, że strona z ewentualnym wnioskiem o umorzenie opłaty legalizacyjnej może zwrócić się do tego organu.

Skargę od tego postanowienia do sądu administracyjnego wnieśli H. P. i J. P. i zarzucili błędne przyjęcie, że dopuścili się oni samowoli budowlanej. Podnieśli, że wnosząc zażalenie na postanowienie Powiatowego Nadzoru Budowlanego zarzucili szereg nieprawidłowości przy prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ drugiej instancji podnoszone zarzuty całkowicie pominął, nie dążył do ustalenia faktów dotyczących historii budynku mieszkalnego i jego remontu, a w szczególności ustalenia konieczności powziętego remontu. Nie zostało ustalone kto wcześniej tam mieszkał i kto mieszka obecnie. Inwestorzy nie otrzymali odpowiedzi czy urząd prowadzący postępowanie administracyjne prowadzi ją w związku z własnymi ustaleniami, czy też na podstawie donosu osób trzecich. Organ odwoławczy miał wiedzę, choćby z wniesionego zażalenia, co było przyczyną, że inwestorzy w momencie rozpoczęcia robót nie posiadali decyzji.

Bezspornym w sprawie jest fakt, że w momencie rozpoczęcia robót budowlanych inwestorzy nie mieli decyzji, dlatego że z remontem nie mogli czekać na milczącą zgodę urzędniczą, aż 65 dni z tym, że w tego rodzaju sprawach zawsze ten termin się wydłuża, a tu remontowany budynek stwarzał zagrożenie dla życia ludzkiego. Kiedy inwestor został zobowiązany do przedstawienia stosownych dokumentów określonych w przepisach prawa budowlanego ten obowiązek wykonał bez zarzutu. Nie można przy tym nie zauważyć jakie koszta musiał ponieść za sporządzenie całej dokumentacji dotyczącej budynku mieszkalnego objętego postępowaniem administracyjnym a ostatecznie do tego musi zapłacić 50.000 zł opłaty legalizacyjnej. Z takim rozwiązaniem trudno się zgodzić wobec czego należało wnieść skargę na postanowienie do sądu administracyjnego. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustaw z 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przedmiotem skargi jest incydentalne postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, które stanowi integralny element procedury legalizacji obiektu budowlanego, określonej w art. 48 i 49 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). W tym miejscu stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy ustawy w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej w dniu 19 września 2020 r. Organ pierwszej instancji wydając postanowienie w dniu 20 października 2020 r., wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy – Prawo budowlane po ww. zmianie, tzn. t.j. ustawy z 2020 r. poz. 1333 ze zm. Tymczasem jak słusznie wskazuje organ odwoławczy z treści art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy - Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Nadmienić przy tym należy, że regulacja dotycząca opłaty legalizacyjnej w obu wersjach ustawy jest identyczna.

Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być, co do zasady, poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę określa art. 28 ustawy stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane, stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy, to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 ustawy, pod pojęciem "budowy" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. "Przebudową" jest natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a ustawy).

Z treści tej regulacji wynika, że zasadniczo każdy proces inwestycyjny, w tym ten dotyczący już istniejącego budynku, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd stanowisko skarżących, że ustawa – Prawo budowlane nie przewiduje sankcji za samowolnie wykonane roboty w budynkach już istniejących nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie niniejszej bezsporny jest zakres wykonanych robót budowlanych. A mianowicie ustalono, że inwestor - J. P. - wykonywał od maja 2018 r. roboty budowlane w istniejącym od ok. 1970 r. budynku. Roboty polegały na wykonaniu ścianek kolankowych, wymurowaniu części ścian szczytowych, nowej konstrukcji dachu z podniesieniem poziomu kalenicy i zwiększeniu połaci dachowej, nowej konstrukcji stropu nad parterem, dwóch słupów żelbetowych zewnętrznych, na których oparto konstrukcję dachu. W wyniku tych robót uległy zmianie paramenty budynku. Zmieniona została: kubatura z 630m3 do 865 m3; powierzchnia użytkowa ze 103.61 m2 do 153,41 m2; powierzchnia zabudowy z 107,52m2 do 127,77m2; wysokość budynku w kalenicy z 7,25 m na 8,24 m. Słusznie przyjęto, że zakres wykonanych robót jest budową.

Zatem wykonanie tych robót wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu. Inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, wykonywał więc roboty samowolnie. Zgłoszenie dokonane przez inwestora w dniu [...] marca 2018 r. - uprawniało go do wykonania wyłącznie robót wymienionych w tym zgłoszeniu. W zgłoszeniu zakres robót został określony węziej niż zostały one faktycznie wykonane. Stąd zgłoszenie to nie może świadczyć o legalności wykonanych robót budowlanych.

Skoro wykonane roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zasadnie PINB rozpoczął procedurę zmierzającą do legalizacji wykonanych robót. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 ustawy, właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przedstawienie przez inwestora żądanych dokumentów, w myśl art. 48 ust. 5 ustawy, traktowane jest jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na wznowienie robót, o ile budowa nie została już zakończona. W toku postępowania legalizacyjnego, stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy, właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 1 i ust. 2 ustawy). Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 i ust. 4).

Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest zatem konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Podkreślić należy, że opłata legalizacyjna nie jest karą, gdyż postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza inwestorowi możliwość uniknięcia rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego, nadbudowanego) obiektu budowlanego, z której ma on prawo, a nie obowiązek, skorzystać. Opłata legalizacyjna jest wprawdzie obowiązkowym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a jej uiszczenie jest podstawą do legalizacji obiektu, lecz opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej, przewidzianej w art. 48 ust. 1 ustawy. Na gruncie niniejszej sprawy zasadnie PINB, postanowieniem z 20 października 2020 r., ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, a ustalona opłata została wyliczona prawidłowo.

Podkreślić należy, że z cytowanych przepisów wynika, że wysokość opłaty legalizacyjnej ustalana jest na podstawie sztywnych, ustawowo określonych kryteriów. Przepisy nie przewidują przy tym możliwości odstąpienia od określenia ani miarkowania wysokości tej opłaty. Bez wpływu zarówno na fakt nałożenia tej opłaty, jak i jej wysokość, pozostają więc jakiekolwiek inne czynniki, jak choćby przyczyna popełnienia samowoli, jej zakres, istnienie lub nieistnienie po stronie inwestorów winy czy też wartość wykonanych robót. Okoliczność, że wykonane roboty budowlane były niezbędne z uwagi na zły stan budynku nie mogą więc wpływać na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia.

Reasumując powyższe rozważania, zarzuty podnoszone przez skarżących należy ocenić jako niezasadne. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 K.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 K.p.a. organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. W oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny zastosowano odpowiednie normy prawne i wszczęto procedurę legalizacyjną. Celowość zastosowania wskazanej procedury nie budzi wątpliwości sądu.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.