Uzasadnienie
W dniu 21 stycznia 2020 r. Rada Gminy Grajewo, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej: u.d.p., podjęła uchwałę nr 90/XIV/20 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z 2020 r., poz. 609, dalej: uchwała).
W uchwale określono stawki opłat pobieranych za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (§ 1). W treści § 3 ust. 4 uchwały wskazano, że za niepełny rok wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Do liczby miesięcy wlicza się miesiące niepełne.
Skargę na wyżej opisaną uchwałę w zakresie unormowania zawartego w § 3 pkt 4 wniósł Prokurator Okręgowy w Ł. Zarzucił naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 40 ust. 5 u.d.p. i art. 40 ust. 1 u.s.g. przez przekroczenie upoważnienia ustawowego polegającego na wprowadzeniu w § 3 pkt 4 uchwały sposobu liczenia opłaty za niepełny rok proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym oraz przez wliczanie do liczby miesięcy niepełnych miesięcy zajęcia, podczas gdy treść upoważnienia ustawowego wskazuje, iż za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym przez okres krótszy niż rok opłatę oblicza się proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części kwestionowanej w skardze. Argumentował o istotności naruszeń polegających na wprowadzeniu przepisów prawa miejscowego wyraźnie niezgodnych z literalnym brzmieniem normy ustawowej.
W odpowiedzi na skargę organ "przychylił się do zasadności skargi". Sprecyzował, że kwestionowana regulacja jest zawarta w § 3 ust. 4 a nie w § 3 pkt 4 uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W tym przypadku sąd, uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, prawodawca w ustawie P.p.s.a. nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadzi do zastosowania tej sankcji. O tym, że do stwierdzenia nieważności prowadzi tylko naruszenie kwalifikowane jako istotne, świadczy treść przepisów ustaw samorządowych. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Oznacza to, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa).
Zdefiniowania pojęcia istotności i nieistotności dokonało orzecznictwo sądów administracyjnych. Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić należy zasadność zarzutów skargi prowadzącą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części.
Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej: u.d.p., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem w § 3 ust. 4 uchwały wskazano, że za niepełny rok wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.
Do liczby miesięcy wlicza się miesiące niepełne. Uregulowanie zatem w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały kwestii proporcjonalności odnoszonej do liczby miesięcy a nie dni dyskwalifikuje tę regulację jako niezgodną z art. 40 ust. 5 u.d.p.
Akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych.
Naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji i upoważnienia organu, a tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej i normie upoważniającej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną i upoważniającą rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemywania kompetencji i upoważnień.
Reasumując stwierdzić należy, że podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Dlatego też wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.