Uzasadnienie
U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. spółka A. Spółka Jawna (dalej powoływana jako "Inwestor") zwróciła się do Wójta Gminy J. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu na samochody osobowe - do 30 miejsc parkingowych przeznaczonych na obsługę budynku produkcyjnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...]. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Inwestor sprecyzował, że teren inwestycji obejmuje całość działki [...] oraz część działki [...].
W dniu [...] czerwca 2020r. Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. (znak: [...]) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu na samochody osobowe do 30 miejsc parkingowych, przeznaczonego do realizacji na działce o nr geod. [...] i części działki o nr. geod. [...] wraz z infrastrukturą, przeznaczonego do obsługi budynku produkcyjnego zlokalizowanego na działkach: [...] w obrębie S., gm. J. Powyższa decyzja, na skutek odwołania A. B. oraz A. G., została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2020r. nr [...] z zaleceniem ażeby Inwestor zmodyfikował swój wniosek poprzez odniesienie się do całości działki, a nie jedynie do jej części.
W dniu [...] lipca 2020r. organ I instancji wezwał Inwestora do zmodyfikowania złożonego wniosku poprzez odniesienie się do całości działki, a nie jedynie jej części. W odpowiedzi na powyższe Inwestor w dniu [...] sierpnia 2020 r. zmienił zakres inwestycji objętej pierwotnym wnioskiem wskazując, że będzie ona realizowana na działkach o nr geod. [...] i [...].
Wójt Gminy J., po rozpatrzeniu zmodyfikowanego wniosku, decyzją z dnia [...] września 2020 r. (znak: [...]) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu do 30 miejsc parkingowych na samochody osobowe, przeznaczonego do realizacji na działkach o nr geod. [...], [...] wraz z infrastrukturą techniczną, w obrębie S., gm. J. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej w skrócie "u.p.z.p.") i § 3 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Burmistrz wskazał, że inwestycja spełnia wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., albowiem w obszarze analizowanym występują budynki o charakterze zabudowy usługowo – handlowej, zabudowy produkcyjno – usługowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej. Wszystkie te zaś funkcje nie wykluczają się, ponieważ są współzależne w zakresie skomunikowania z drogą publiczną i posiadają miejsca do postoju samochodów osobowych. Zlokalizowanie zatem takich miejsc nie wyklucza możliwości korzystania z budynków, a wręcz przeciwnie ułatwia korzystanie z nich.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. B. oraz A. G., w którym wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji organu I instancji zarzucili:
naruszenie art. 61 § 4 k.p.a., poprzez błędne zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania;
sprzeczność wydanej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2016 r. o numerze [...];
wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla terenu na którym już funkcjonuje parking, stanowiący samowolę budowalną;
niezgodność planowanej inwestycji z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinni odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019, poz. 1065);
brak podstaw do stwierdzenia, że inwestycja nie stanowi uciążliwości na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839 ze zm.);
brak metryki sprawy w aktach sprawy;
planowana inwestycja stwarza znaczne uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, istnieje ryzyko braku zachowania wymogów w zakresie ochrony interesów osób trzecich;
naruszenie art. 144 kodeksu cywilnego, poprzez podejmowanie działań, które uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości sąsiednich.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że jeśli warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione, to organ nie może odmówić potencjalnemu inwestorowi ustalenia warunków zabudowy.
W opinii Kolegium organ I instancji oceniając złożony wniosek w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy zasadnie uznał, że planowana inwestycja polegająca na budowie parkingu do 30 miejsc parkingowych na samochody osobowe wraz z infrastrukturą techniczną, może zostać zrealizowana na wskazanym (a następnie skorygowanym) terenie inwestycji - obejmującym wszystkie działki stanowiące własność Inwestora: o nr geod. [...], [...]. W tym zakresie
O podjęciu takiej decyzji przesądziły wyniki przeprowadzonej zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W analizie tej wyznaczono obszar analizowany dla wnioskowanej inwestycji, ustalając jego granice jako trzykrotną szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. 225 m w każdą ze stron, przy szerokości frontu działki wynoszącej ok 75 m. Co istotne analizie poddawane są zabudowania znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie jedynie stanowiące bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji, czy nieruchomości należących do Skarżących.
W ocenie Kolegium przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja posiada "dobrosąsiedztwo". Wprawdzie organ I instancji błędnie stwierdził, że budowa parkingu nie stanowi inwestycji, która powinna posiadać "dobrosąsiedztwo", ale jak podkreśliło SKO, na działkach o nr geod. [...],[...],[...] znajdują się budynki o charakterze zabudowy usługowo - handlowej (stacja benzynowa, myjnia samochodowa oraz sklep meblowy), po przeciwnej stronie drogi gminnej o nr geod. [...], na działkach o nr geod. [...], [...] zlokalizowane są budynki o charakterze zabudowy produkcyjno - usługowej firmy Art.-Motor, a działki o nr geod. [...], [...], [...] stanowią zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zarówno zaś zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zabudowa produkcyjna powiązana jest z ruchem samochodów i koniecznością zapewnienia miejsc postojowych. Poza tym, co wynika z wizji w terenie, na każdej zabudowanej działce dostępnej z tej samej drogi publicznej (drogi gminnej o nr geod. [...]) istnieją utwardzone miejsca służące postojowi aut, a takie miejsca są konieczne do prawidłowego korzystania z nieruchomości, bez względu na sposób jej wykorzystania. Kolegium podkreśliło też, że skoro planowany parking nie ma charakteru komercyjnego to jego budowa nie wpłynie zasadniczo na zwiększenie ruchu samochodów (powiązanych z tym negatywnych immisji).
Zdaniem Kolegium planowania inwestycja zgodna jest również z wymogiem kontynuacji funkcji. Planowany sposób wykorzystania nieruchomości nie godzi w dotychczasowy stan zagospodarowania nieruchomości sąsiedzkich. Budowa parkingu nie wpłynie na niemożność korzystania z nieruchomości w obszarze analizy, wręcz przeciwnie, w ocenie Kolegium parking stanowi uzupełnienie zabudowy usługowej, produkcyjnej, ale również i mieszkalnej. Organ I instancji poprawnie ustalił też powierzchnię zabudowy, przyjmując, że średnia powierzchna zabudowy i utwardzenia dla działek o analogicznym przeznaczeniu, wynosi 82 %. Dodatkowo wykazano, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, a sama decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji wyznaczano również linie rozgraniczające drogi gminnej - stanowiące nieprzekraczalną linię zabudowy - zgodnie z przepisami szczególnymi.
Ustosunkowując się zaś do argumentów Skarżących Kolegium wskazało, że sam fakt błędnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie może przesądzać o wadliwości decyzji, jeśli strony dowiedziały się o toczącym się postępowaniu i zagwarantowano im prawo do czynnego udziału, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
W zakresie zarzutu funkcjonowania parkingu SKO stwierdziło, że na dzień wydawania decyzji parking na wnioskowanej nieruchomości nie istnieje, a organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej. Podkreślono, że nie jest również prowadzone postępowanie legalizacyjne w przedmiocie parkingu - co mogłoby się wiązać ze szczególnym trybem wnioskowania o ustalenie warunków zabudowy.
Kolegium zwróciło tez uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ocenia się zgodności planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinni odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1065), a tego rodzaju analiza przeprowadzona zostanie przez właściwe organy budowalne na dalszym etapie inwestycyjnym.
W zakresie braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wyjaśniono z kolei, że planowany teren parkingu ma powierzchnię 653 m2 co oznacza, iż inwestycja ta nie może być zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Powierzchnia użytkowa planowanego parkingu jest bowiem mniejsza niż powierzchnia minimalna określona w § 3 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839).
Odnosząc się z kolei do kwestii uciążliwości spowodowanych wybudowaniem parkingu, organ II instancji zauważył, iż co do zasady generowanie hałasu, natężenie ruchu samochodowego itp. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej warunków zabudowy, a ponadto budowa wnioskowanego parkingu co do zasady nie wpłynie na zwiększenie uciążliwości, skoro na parkingu parkowały będą samochody pracowników przedsiębiorstwa już istniejącego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła A. B., zarzucając jej naruszenie:
- 1) art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., poprzez dwukrotne wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych, w tej samie sprawie, przez ten sam skład osobowy samorządowego kolegium odwoławczego, co z kolei stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy i pozostaje w sprzeczności z zasadą bezstronności i sprawiedliwości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym;
- 2) §5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i ustalenie, że planowana inwestycja mieści się w średnim istniejącym parametrze, w sytuacji gdy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczą się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego, a nie jedynie działek o tym samym przeznaczeniu;
- 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2020 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, w sytuacji gdy organ nie wykonał wszystkich wcześniejszych zaleceń SKO zawartych w decyzji uchylającej z dnia [...] lipca 2020r. min. dotyczącej tzw. zasady dobrego sąsiedztwa tj. nie zbadał czy inwestycja wpłynie na ograniczenie wykorzystania nieruchomości sąsiednich oraz nie wykazał, że inwestycja wkomponuje się w dotychczasową zabudowę, co powinno prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpoznania sprawy,
- 4) art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2020 r. która jedynie pobieżnie wskazuje wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich bez wskazania jakie kroki winien podjąć inwestor w celu ochrony przed hałasem, ochrony środowiska, zdrowia i higienę, w sytuacji gdy organy są zobowiązane do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzę publicznej,
- 5) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana mimo braku poprawnego zawiadomienia A. B. o wszczęciu postępowaniu administracyjnego i przesłanie korespondencji na nieprawidłowy adres, co uniemożliwiło stronie udział w początkowych etapach postępowania i podjęcie obrony jej praw,
- 6) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, które doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że:
* planowana inwestycja zgodna jest z wymogiem kontynuacji funkcji, a budowa parkingu nie wpłynie na niemożność korzystania z nieruchomości w obszarze analizy i nie godzi w dotychczasowy stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, w sytuacji gdy sąsiedztwo działki [...] stanowią głównie domy jednorodzinne i zabudowa mieszkaniowa (działka [...], [...], [...], [...]), a budowa parkingu dla samochodów osobowych na 30 miejsc parkingowych uniemożliwi swobodne korzystanie z nieruchomości, wpłynie na jakość nasadzeń, stan gleby, zakurzenie, ponadto zanieczyszczenie powietrza i hałas uniemożliwią otwieranie okien i drzwi oraz ograniczą spędzanie czasu na działce,
* planowana inwestycja posiada "dobrosąsiedztwo", w sytuacji gdy dopuszczenie budowy parkingu dla samochodów osobowych do 30 miejsc parkingowych znacznie wykracza ponad dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości sąsiednich, które dopuszczają utwardzenie terenu na potrzeby postoju 1-2 samochodów osobowych,
* budowa parkingu nie wpłynie zasadniczo na zwiększenie ruchu samochodów (powiązanych z tym negatywnych immisji), gdyż dotychczas pracownicy również korzystali ze swoich aut i parkowali je wzdłuż ulicy, w sytuacji gdy dotychczas auta były parkowane w różnych miejscach, były rozproszone, w odległości od siebie i zabudowań, natomiast wyznaczenie jednego miejsca na parking dla wszystkich samochodów spowoduje znacznie większy ruch, kumulację hałasu, spalin, smogu, zanieczyszczeń, świateł o różnych porach dnia i nocy i będzie stanowiło znaczną uciążliwość w codziennym funkcjonowaniu,
* na dzień wydania decyzji dla przedmiotowej nieruchomości nie istnieje parking, w sytuacji gdy zgodnie z treścią decyzji inwestycja dotyczy działek [...], [...], [...], a parking na 10-12 miejsc parkingowych znajduje się na nieruchomości oznaczonej nr [...], co wyczerpuje możliwość dodatkowego zagospodarowania w tym zakresie;
Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy dla opisanej na wstępie uzasadnienia inwestycji, nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność wyeliminowania jej z porządku prawnego.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] grudnia 2019r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy J. z [...] września 2020r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu do 30 miejsc parkingowych na samochody osobowe, przeznaczonego do realizacji na działkach o nr geod. [...], [...] wraz z infrastrukturą techniczną, w obrębie S., gm. J. Uwzględniając charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zakres podniesionych zarzutów już na wstępie należy wyjaśnić, że będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja ustalająca warunki zabudowy terenu, jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, albowiem nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa.
Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji (tak m.in. NSA w wyroku z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA").
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W rozpoznawanej sprawie istotnym dla wyrażenia zgody na wnioskowaną inwestycję było zbadanie istnienia warunku zawartego w pkt 1 powołanego art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który określany jest jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego i istniejącej na nim zabudowy. Celem regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym.
Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, CBOSA).
Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jak i służącym do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.
W ocenie sądu, a wbrew twierdzeniom skarżących, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, jak i przyjęte w decyzji na jej podstawie ustalenia w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone w oparciu o wyniki tej analizy parametry planowanej zabudowy nie naruszają przepisów prawa.
Trafnie wywiódł organ odwoławczy, że planowana inwestycja polegająca na budowie parkingu do 30 miejsc parkingowych na samochody osobowe wraz z infrastrukturą techniczną, przeznaczonych na obsługę budynku produkcyjnego należącego do Inwestora stanowi kontynuację funkcji względem istniejącej sąsiedzkiej zabudowy, w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Jak trafnie ustaliły bowiem organy w obszarze analizowanym występuje zabudowa o charakterze usługowo – handlowym (stacja benzynowa, myjnia samochodowa oraz sklep meblowy – działki o nr geod.: [...],[...],[...]), zabudowa o charakterze zabudowy produkcyjno - usługowej firmy A. (działki o nr geod. [...]0, [...]1) oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działki o nr geod.: [...], [...], [...]). Dopuszczenie zatem planowanej budowy parkingu do 30 miejsc parkingowych na samochody osobowe w analizowanym obszarze stanowić będzie kontynuację i uzupełnienie istniejącej w pobliżu zabudowy produkcyjnej i usługowej, ale i też mieszkaniowej, a zatem nie naruszy ładu przestrzennego w tym terenie.
Jak celnie też zwróciło uwagę Kolegium zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zabudowa produkcyjna, jak i usługowa powiązana jest z ruchem samochodów i koniecznością zapewnienia miejsc postojowych. Skoro zatem w obszarze analizowanym istnieje zabudowa produkcyjna i usługowa, to tym samym dopuszczalna jest możliwość lokalizacji miejsc postojowych związanych z tą zabudową. Ponadto, jak wynika z przeprowadzonej przez organ I instancji - wizji w terenie, na każdej zabudowanej działce dostępnej z tej samej drogi gminnej o nr geod. [...] istnieją już utwardzone miejsca służące postojowi aut. Takie miejsca towarzyszą również istniejącej w obszarze analizowanym - zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym co warto też podkreślić, są one konieczne do prawidłowego korzystania z każdej nieruchomości, bez względu na sposób jej wykorzystania. Wyznacznikiem w tym zakresie jest zaś wszelka zabudowa istniejąca w obszarze poddanym analizie, a nie tylko mieszkaniowa jednorodzinna, na którą jako dominującą wskazuje Skarżąca.
Dlatego też zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 779/17, Lex nr 2427484). Innymi słowy wystarczające jest, aby przynajmniej jedna działka miała funkcję tożsamą, a nawet zbliżoną, niekolidującą z planowaną, a niewątpliwie ten wymóg na tle badanej sprawy uznać należy za spełniony. W tej sytuacji zatem, gdy w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna, to okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie domaganiu się wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla parkingu na samochody osobowe przeznaczonego do obsługę budynku produkcyjnego należącego do Inwestora.
Skoro istniejąca zabudowa zlokalizowana w granicach obszaru analizowanego pozwalała organowi na określenie uwarunkowań i wymagań dla planowanej inwestycji, to zaistniała przesłanka kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem podniesiony w tej mierze zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Trudno jest też podzielić zarzut skargi jakoby budowa parkingu miała uniemożliwiać korzystania z nieruchomości w obszarze analizy i godzić w dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W tym zakresie należy przypomnieć, że planowany parking nie ma charakteru komercyjnego, nie będzie na nim prowadzona odrębna działalność gospodarcza, np. w postaci wynajmu miejsc parkingowych, czy innej formy parkingu płatnego. Wręcz przeciwnie, miejsca parkingowe, będą wykorzystywane na potrzeby istniejącej na działce Inwestora działalności produkcyjno -usługowej. A zatem wbrew obawom Skarżącej, budowa parkingu na działce Inwestora nie wpłynie zasadniczo na zwiększenie ruchu samochodów, a tym samym innych immisji, skoro z parkingu będą korzystać wyłącznie pracownicy firmy Inwestora, którzy aktualnie parkują swoje auta wzdłuż ulicy w pobliżu przedsiębiorstwa Inwestora. Fakt zaś aktualnego rozproszenia parkujących aut na różnych ulicach nie może, wbrew temu co próbuje wywieść pełnomocnik Skarżącej, powodować mniejszych uciążliwości w codziennym korzystaniu z drogi gminnej – ul. [...].
W ocenie sądu wybudowanie parkingu odniesie przeciwne skutki od tych, które zarysowuje autor skargi. Otóż parkowanie aut w jednym miejscu do tego przeznaczonym, tj. na parkingu zlokalizowanym na działce Inwestora, będzie z całą pewnością bardziej bezpieczne dla aktualnie istniejącego ruchu drogowego i pieszego wzdłuż ulicy [...]. Wybudowanie parkingu niewątpliwie udrożni przepustowość tejże ulicy, tym bardziej, że ulica [...] służy jako podstawowy dojazd do drogi publicznej powiatowej o nr geod. [...] dla mieszkańców budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej położonych na terenie B. Za nieuzasadnione należy też uznać zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy i przyjęcie, że wnioskowana inwestycja mieści się w średnim istniejącym parametrze. Otóż, jak wynika z dołączonej do akt sprawy części tekstowej analizy, średnia powierzchna zabudowy i utwardzenia dla działek o analogicznym przeznaczeniu, jak działka Inwestorów, wynosi 82 %. I tak działka o nr geod. [...]0 - utwardzenie 46%, powierzchnia zabudowy 32% (zabudowa produkcyjno – usługowa), działka o nr geod. [...]1 - utwardzenie 39%, zabudowa 44% (zabudowa produkcyjno – usługowa), działki o nr geod [...] i [...] (łącznie) - utwardzenie 45 %, powierzchnia zabudowy - 20 % (zabudowa usługowo – handlowa), działki o nr geod,[...] (łącznie) - utwardzenie 40 %, powierzchnia zabudowy - 40 % (zabudowa produkcyjno – usługowa).
Jak wynika z powyższego zestawienia średni procent utwardzenia na działkach z zabudową usługowo - produkcyjną oraz handlowo - usługową wynosi 43,3 %, a średni procent zabudowy na powyższych działkach wynosi 38,7 %. Łącznie powierzchnia zabudowy i utwardzenia dla powyższych działek z zabudową usługowo – produkcyjno –handlową wynosi 82 %. Planowane zatem utwardzenie terenu inwestycji w postaci budowy parkingu o powierzchnia 653m2 przy istniejącej zabudowie 1259 m2 i istniejącym utwardzeniu o pow. 787 m2, dla powierzchni terenu inwestycji wynoszącego 4187 m2 ustalone na poziomie 64.4%, w sposób oczywisty mieści się w parametrach działek dostępnych z tej samej srogi publicznej o nr geod. [...] o podobnej i tożsamej funkcji.
Ponadto skoro w obszarze analizowanym znajdują się zabudowania w ramach zabudowy usługowo-produkcyjno-handlowej, czyli analogicznej, jak planowany rodzaj zabudowy, to uzasadnione było odniesienie się właśnie do zabudowy o analogicznej funkcji, co zapewnia zachowanie określonego ładu przestrzennego.
Wprawdzie, jak trafnie zaakcentowało Kolegium w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, zgodnie z którym do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni zabudowy niekubaturowej, jak również powierzchni utwardzonych przestrzeni obsługujących i ciągów komunikacyjnych (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 9 marca 2016 r., sygn. IV SA/Po 951/15, CBOSA), tym niemniej prawidłowe było ustalenie w przedmiotowej sprawie łącznie powierzchni zabudowy i utwardzenia działek. Tym bardziej, że określony parametr nie wpływa negatywnie na wniosek złożony przez Inwestora, a jednocześnie zabezpiecza słuszne interesy osób trzecich, w tym również Skarżącej.
Z podanych względów rację należy przyznać Kolegium, że planowania inwestycja zgodna jest z wymogiem kontynuacji funkcji, a planowany sposób wykorzystania nieruchomości nie godzi w dotychczasowy stan zagospodarowania nieruchomości sąsiedzkich. Budowa parkingu nie wpłynie w żaden sposób na niemożność korzystania z innych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizy. Wręcz przeciwnie, tak jak to już podkreślono wyżej, parking stanowi uzupełnienie zabudowy usługowej, handlowej, produkcyjnej, ale również i mieszkalnej.
Na aprobatę nie zasługuje też zarzut wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla funkcjonującego już parkingu. Z analizy akt postępowania administracyjnego wynika natomiast jednoznacznie, że na dzień wydawania zaskarżonych decyzji istniejący uprzednio na działce o nr geod. [...] - parking został rozebrany, a w konsekwencji również prowadzone postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej zostało przez organ nadzoru budowlanego umorzone. Nie jest również prowadzone postępowanie legalizacyjne w przedmiocie parkingu - co mogłoby się wiązać ze szczególnym trybem wnioskowania o ustalenie warunków zabudowy. Podniesione w tym zakresie zarzuty nie mają zatem oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Jeżeli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., to również należy uznać go za niezasadny. Dla wyłączenia pracownika od udziału w sprawie decydujący jest więc fakt, że pracownik ten brał udział w wydaniu nie jakiejkolwiek decyzji, lecz decyzji zaskarżonej, tj. od której ma być rozpatrzone odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej osobę, która w przeszłości wydała tę zaskarżoną pozostającą w obrocie prawnym decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli.
Zatem przepis ten przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego (wyroki NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 570/18, z 28 października 2019, sygn. II OSK 1157/19, z 11 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1346/17, wyrok WSA w Gliwicach z 6 listopada 2019 r., II SA/Gl 906/19, CBOSA). Skoro w analizowanej sprawie żaden z członków Kolegium wydających zaskarżoną decyzję, nie brał udziału w wydaniu decyzji organu I instancji, to opisana wyżej reguła nie została naruszona.
Odnośnie zarzutów skargi dotyczących braku poprawnego zawiadomienia Skarżącej o wszczęciu postępowania i przesłania zawiadomienia na nieprawidłowy adres co uniemożliwiło Skarżącej udział we wcześniejszych etapach postępowania wskazać należy, iż zarzuty naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego mogą być skutecznie podnoszone wyłącznie wówczas, gdy strona wykaże, że takie ewentualne naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wprost wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325). Tymczasem w przedmiotowej Skarżąca miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, miała też możliwość wniesienia odwołania od decyzji, z którego to uprawnienia dwukrotnie skorzystała. Nie można zatem twierdzić, by jej uprawnienia, jako strony postępowania zostały w jakikolwiek sposób ograniczone.
Konkludując sąd doszedł do wniosku, że organy obu instancji poprawnie ustaliły też stan faktyczny sprawy i zastosowały do niego prawidłowe normy prawa materialnego. Zebrany materiał dowodowy jest niewątpliwie kompletny i został poddany kompleksowej oraz rzetelnej ocenie ze strony organów administracyjnych dokonanej z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wyniki tychże ustaleń przedstawiono w motywach decyzji sporządzonych z uwzględnieniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325).