Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w H. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy D. C. z [...] 2017r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2017r.,poz. 4165) w zakresie § 3 ust. 3 tj. w zakresie sposobu obliczenia wysokości rocznych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przez niepełny rok. Kwestionowany zapis przewidywał, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy (wliczając miesiące niepełne) umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Zdaniem Prokuratora kwestionowany zapis rażąco naruszył art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wprost bowiem wynika, że w przypadku umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Stanowienie norm prawa miejscowego sprzecznych z normami ustawy jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa.
Rada Gminy D. C. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej uwzględnienie zgadzając się z zarzutem Prokuratora. Dodała, że uchwała z [...] października 2017r. Nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie nowej uchwały Rady Gminy D. C. z [...] marca 2020r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na terenie Gminy D. C., których zarządcą jest Wójt Gminy D. C. Na rozprawie poprzedzającej ogłoszenie wyroku, Prokurator rozszerzył zarzuty skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności również § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz pkt 4 od słów "50%" do słów "pkt 2" a także § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Podał, że brzmienie § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz pkt 4 od słów "50%" do słów "pkt 2", stanowi istotne naruszenie art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych poprzez wprowadzenie pozaustawowego kryterium różnicującego obszary zabudowane i niezabudowane i przyjęcie różnych stawek opłat dla tak wyróżnionych obszarów.
Brzmienie natomiast § 3 ust. 2 uchwały stanowi istotne naruszenie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z uwagi na wprowadzenie definicji "roku kalendarzowego" w sytuacji, gdy ustawa nie posługuje się pojęciem "roku kalendarzowego" a pojęciem "pełnego roku" (vide: odnotowane w protokole rozprawy – k. 42 akt stanowisko Prokuratora)
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Na wstępie Sąd zauważa, że wynikająca z odpowiedzi na skargę utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, będąca następstwem podjęcia przez Radę Gminy D. C. w dniu [...] marca 2020r. nowej uchwały (Nr [...]) w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg gminnych na terenie Gminy D. C., których zarządcą jest Wójt Gminy D. C., nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego oceny legalności wcześniejszej uchwały tj. zaskarżonej uchwały Rady Gminy D. C. z [...] października 2017r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2017r.,poz. 4165).
Utrata bowiem mocy obowiązującej poprzedniej uchwały wynikająca z faktu uchwalenia kolejnej uchwały, nastąpiła ze skutkiem ex nunc tj. z momentem wejścia w życie uchwały z 13 marca 2020r. czyli z upływem 14 dni od ogłoszenia uchwały z 13 marca 2020r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego a zatem – zważywszy na opublikowanie nowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 23 marca 2020r. pod poz. 1635 – z dniem 7 kwietnia 2020r. Stwierdzenie natomiast nieważności zaskarżonej uchwały, czego w odniesieniu do zapisów § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz pkt 4 od słów "50%" do słów "pkt 2", a także § 3 ust. 2 i ust. 3 domagał się Prokurator, eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowane zapisy uchwały ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako takie, które w ogóle nie weszły do obrotu prawnego. Powyższe daje podstawę do ewentualnego podważania legalności rozstrzygnięć wydanych w oparciu o zakwestionowane zapisy uchwały oraz umożliwia ewentualne dochodzenie przed sądem powszechnym odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem rozstrzygnięć opartych o podstawy prawne uznane za nieważne od początku.
Sąd podkreśla, że dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności, nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (vide, między innymi: wyrok NSA z 27 lipca 2007r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007r. sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905 a także wyrok WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2014r. sygn. I SA/Gl 18/14 (CBOSA) oraz wyrok WSA w Lublinie z 26 marca 2013r, sygn. II SA/Lu 92/13 (CBOSA).
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanego P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, poodejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Kontrola powyższa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (vide: art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych).
Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r., poz. 506 ze zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego, traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (vide: wyrok NSA z 5 września 2017r. sygn. I OSK 124/17 – dostępny w CBOSA).
Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.
Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020r., poz.470) za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem zakwestionowana przez Prokuratora treść § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały przewidziała, że za niepełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym wysokość rocznych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego jest proporcjonalna do liczby miesięcy. Przyjęcie innego, niż przewidziany w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż jest wykroczeniem poza przyznane ustawą kompetencje. Stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej.
Nadto przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym a ogólnie do "roku" a zatem wprowadzenie w § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Jak stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018r. sygn. III SA/Po 274/18 (Lex Nr 2513931) nieuprawnione jest użycie w uchwale rady gminy pojęcia "rok kalendarzowy", gdyż modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych.
Zgodnie z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, przy ustalaniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, uwzględnia się:
- 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
- 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
- 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni:
- 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;
5)rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
Ustawodawca zatem nie zróżnicował stawek opłat za zajęcie pasa drogowego od charakteru zabudowy otaczającej pas drogowy. Niezależnie od tego, czy pas drogowy przebiega przez teren zabudowany, czy niezabudowany, w świetle art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, wysokość stawek opłat za jego zajęcie zależy wyłącznie od kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, rodzaju elementu zajętego pasa drogowego, procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni, rodzaju zajęcia pasa drogowego oraz rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Trafnie zatem Prokurator stwierdził, że zapis § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz pkt 4 uchwały od słów "50 %" do słów "pkt 2", przewidujący różne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od tego czy urządzenie umieszczone w pasie drogowym dotyczy pasa drogowego poza obszarem zabudowanym, czy pasa drogowego w obszarze zabudowanym, jest zapisem istotnie naruszającym wskazane przez ustawodawcę dopuszczalne kryteria różnicujące wysokość stawek opłat.
Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (vide: art. 7 Konstytucji RP). Przepis Konstytucji wyraża normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazującą, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na określonej normie kompetencyjnej. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej i w granicach upoważnienia ustawy (vide: art. 94 Konstytucji RP). Stwierdzone wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności wadliwych norm prawa miejscowego.
Z tych przyczyn na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę uwzględnił stwierdzając nieważność wadliwych zapisów § 3 ust. 1 pkt 1, 2 oraz 4 od słów "50%" do słów "w pkt 2", § 3 ust. 2 i § 3 ust. 3 uchwały Rady Gminy D. C. z [...] października 2017r. Nr 21.142.2017 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2017r.,poz. 4165).