Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w Ł. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w R. z [...] sierpnia 2006r. Nr [... w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w zakresie § 3 ust. 3 i 4 uchwały i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegającego na przyjęciu w § 3 ust. 3 i 4 odmiennych od ustawowych zasad określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w taki sposób, ze odniesiono ją do pojęcia roku kalendarzowego zamiast roku, a także że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, podczas gdy treść ustawy wskazuje, że za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia.
W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że zawarte w § 3 ust. 3 i 4 uchwały odnoszenie opłat za zajęcie pasa drogowego do "roku kalendarzowego" zamiast do "pełnego roku zajęcia" a także obliczanie opłat za niepełny rok kalendarzowy proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, zamiast obliczania opłat proporcjonalne do liczby dni zajęcia i to nie za "pełny rok kalendarzowy" a "rok", pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z brzmieniem art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanymi przepisami Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa a akty prawa miejscowego są podejmowane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Prokurator nawiązał do stanowisk sądów administracyjnych wyrażonych w sprawach o sygn. III SA/Po 274/18 i II SA/Bk 560/19 oraz II SA/Bk 616/18 i wskazał na istotność stwierdzonego naruszenia prawa z uwagi na nieuprawnioną modyfikację normy rangi ustawowej.
W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwałą Rady Miejskiej w R. z [...] marca 2020r. Nr [...] w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz dodał, że zaskarżona uchwała z 2006r. była zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w R. z [...] maja 2018r. Nr [...] (uchwałą zmieniającą uchwałę w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych).
Prokurator Okręgowy w Ł. poinformowany o wyeliminowaniu zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego podtrzymał skargę zwracając uwagę na dalej idące skutki stwierdzenia nieważności uchwały niż jej uchylenia kolejnym aktem prawa miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Na wstępie Sąd zauważa, że wynikająca z odpowiedzi na skargę utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, będąca następstwem podjęcia przez Radę Miejską w R. w dniu [...] marca 2020r. uchwały o numerze [...] w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego a także zmiana zaskarżonej uchwały dokonana uchwałą Rady Miejskiej w R. z [...] maja 2018r. Nr [...] (uchwałą zmieniającą uchwałę w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych), nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego oceny legalności wcześniejszej uchwały tj. zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w R. z [...] sierpnia 2006r. Nr [...] w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych.
Utrata bowiem mocy obowiązującej poprzedniej uchwały wynikająca z faktu uchwalenia kolejnej uchwały, nastąpiła ze skutkiem ex nunc tj. z momentem wejścia w życie uchwały z 31 marca 2020r. czyli z upływem 14 dni od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Stwierdzenie natomiast nieważności zaskarżonej uchwały, czego w odniesieniu do zapisu § 3 ust. 3 i 4 domagał się Prokurator, eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowane zapisy uchwały ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako takie, który w ogóle nie weszły do obrotu prawnego. Powyższe daje podstawę do ewentualnego podważania legalności rozstrzygnięć wydanych w oparciu o zakwestionowane zapisy uchwały oraz umożliwia ewentualne dochodzenie przed sądem powszechnym odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem rozstrzygnięć opartych o podstawy prawne uznane za nieważne od początku.
Sąd podkreśla, że dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności, nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (vide, między innymi: wyrok NSA z 27 lipca 2007r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007r. sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905 a także wyrok WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2014r. sygn. I SA/Gl 18/14 (CBOSA) oraz wyrok WSA w Lublinie z 26 marca 2013r, sygn. II SA/Lu 92/13 (CBOSA).
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanego P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, poodejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Kontrola powyższa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (vide: art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych).
Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r., poz. 506 ze zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego, traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (vide: wyrok NSA z 5 września 2017r. sygn. I OSK 124/17 – dostępny w CBOSA).
Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.
Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020r., poz.470) za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem zakwestionowana przez Prokuratora treść § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały przewidziała, że za niepełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym wysokość rocznych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego jest proporcjonalna do liczby miesięcy. Przyjęcie innego, niż przewidziany w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż jest wykroczeniem poza przyznane ustawą kompetencje. Stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej.
Nadto przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym a ogólnie do "roku" a zatem wprowadzenie w § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Jak stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018r. sygn. III SA/Po 274/18 (Lex Nr 2513931) nieuprawnione jest użycie w uchwale rady gminy pojęcia "rok kalendarzowy", gdyż modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego.
Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (vide: art. 7 Konstytucji RP). Przepis Konstytucji wyraża normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazującą, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na określonej normie kompetencyjnej. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej i w granicach upoważnienia ustawy (vide: art. 94 Konstytucji RP). Stwierdzone wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności wadliwych norm prawa miejscowego.
Z tych przyczyn na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę uwzględnił stwierdzając nieważność § 3 ust. 3 i 4 uchwały Rady Miejskiej w R. z [...] sierpnia 2006r. Nr [...]w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych.