Uzasadnienie
W dniu 21 grudnia 2017 r. Rada Gminy Turośń Kościelna podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017, poz. 1875 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2016 r., poz. 1440, ze zm., dalej: "u.d.p."), uchwałę nr XXIX/238/2017 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z 2017 r., poz. 8817, zwana dalej: "uchwałą").
W uchwale tej określono stawki opłat pobieranych za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (§ 1 uchwały). W treści § 2 uchwały określono stawki za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego, natomiast w § 3 ustalono roczne stawki za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, za 1 m2 zajętej powierzchni pasa drogowego. W ust. 4 tego paragrafu wskazano, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.
Natomiast w § 5 odstąpiono od pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celach, o których w § 3 ust. 1 pkt 1-3 w związku z realizacją zadań, których inwestorem jest Gmina Turośń Kościelna.
W dniu [...] marca 2020 r. (data wpływu do organu) Prokurator Rejonowy w B. (dalej powoływany jako: "Prokurator") wniósł skargę na wyżej opisaną uchwałę w zakresie unormowania wskazanego w § 3 ust. 4, podnosząc, że ww. zapis istotnie narusza prawo, tj. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 u.d.p. W postanowieniu § 3 ust. 4 uchwały, Rada Gminy ustaliła, że "za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Tymczasem z treści art. 40 ust. 5 u.d.p. (obowiązującym zarówno w dacie podjęcia uchwały, jak i obecnym) wprost wynika, że: "za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub drogowym obiekcie inżynieryjnym".
Powyższe wskazuje, że Rada Gminy podejmując uchwałę w zakresie unormowania § 3 ust. 4 wykroczyła poza przyznane jej kompetencje, regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej. Stanowienie takich norm jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwał.
Powyższa uchwała stała się także przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w B. (dalej jako: "Prokurator"), który w swojej skardze z dnia 4 marca 2020 r. zakwestionował treść § 3 ust. 4 i § 5 uchwały. Prokurator stwierdził, że Rada Gminy treścią § 3 pkt 4 uchwały przyjęła w sposób odmienny niż wynika to z u.d.p., zasady określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, odnosząc powyższą opłatę do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "pełnego "oku", a także przyjęła w sposób sprzeczny z treścią ustawy, że za niepełny rok kalendarzowy zajęcia pasa drogowego wysokość stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy zajęcia pasa drogowego zamiast proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia w pasie drogowym urządzenia. W zakresie zaś § 5 uchwały, nastąpiło zdaniem Prokuratora, niedopuszczalne zwolnienie z opłat za zajęcie pasa drogowego podmiotów realizujących zadania, których inwestorem jest Gmina T., podczas gdy żaden przepis ustawy o drogach publicznych ani inny akt normatywny, nie upoważniają rady gminy do stanowienia jakichkolwiek zwolnień o charakterze przedmiotowo – podmiotowym we wskazanym zakresie. Nadto takie regulacje w sposób nieuprawniony faworyzują jednostki samorządu terytorialnego, czym naruszają konstytucyjną zasadę równości.
Zdaniem Prokuratora kwestionowane zapisy uchwały wskazują na istotne naruszenie prawa – art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 u.d.p. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 4 i § 5 zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargi Wójt Gminy T. wskazał, że zostały podjęte kroki celem zmiany zaskarżonej uchwały w sposób wnioskowany przez skarżących. Natomiast przy piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2020 r. Wójt Gminy przesłał uchwałę Rady Gminy Turośń Kościelna z dnia 16 kwietnia 2020 r.
Nr XIV/113/2020 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg gminnych poprzez wprowadzenie zmiany brzmienia § 3 ust. 4 oraz poprzez uchylenie § 5 uchwały z dnia 21 grudnia 2017 r.
Nr XXIX/238/2017.
Odrębnie wniesione skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. i Prokuratora Rejonowego w B. zostały objęte jednym postępowaniem sądowym prowadzonym pod wspólną sygnaturą akt II SA/Bk 270/20.
Na wezwanie Sądu do wypowiedzenia się, czy strona skarżąca podtrzymuje swoją skargę wobec podjęcia przez Radę Gminy wyżej opisanej uchwały uwzględniającej zarzuty skargi, Prokurator Okręgowy w Ł. w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2020 r. podtrzymał wzniesioną skargę. Prokurator podkreślił, że sam fakt uwzględnienia skargi i dostrzeżenie przez Radę wadliwości uchwalonego aktu prawnego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Prokurator podkreślił, że istota sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów prawnych i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie przez Radę zaskarżonych przepisów nie może skutkować umorzeniem postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Skutki prawne uchylenia aktu prawnego i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skargi zasługują na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii.
W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wniesione skargi, jak również zawarte w nich zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (jaki i obecnym), "(...) za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Tymczasem § 3 ust. 4 uchwały wskazuje, że "za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". Uchwalenie przez Radę Gminy w wyżej powołanym postanowieniu innego, niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r., II SA/Go 516/10).
Rację ma także Prokurator, że nieuprawnionym było użycie w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały pojęcia "rok kalendarzowy" (określenie nieprzewidziane ustawą upoważniającą), co w konsekwencji modyfikuje treść ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Również w kontekście tego zarzutu podkreślić należy, że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych.
Podobnie stwierdzić należy także w przypadku treści § 5 zaskarżonej uchwały. Nie budzi bowiem wątpliwości twierdzenie Prokuratora, że żaden przepis u.d.p. ani inny akt normatywny, nie upoważniają rady gminy do stanowienia jakichkolwiek zwolnień o charakterze przedmiotowo – podmiotowym we wskazanym zakresie.
W tym miejscu przypomnieć należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji.
Reasumując stwierdzić należy, że podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). Dlatego też wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie.
Końcowo podkreślić należy, że zasygnalizowana w odpowiedzi na skargę nowa uchwała Rady Gminy Turośń Kościelny z dnia 16 kwietnia 2020 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg gminnych poprzez wprowadzenie zmiany brzmienia § 3 ust. 4 oraz poprzez uchylenie § 5 zaskarżonej uchwały, nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w omawianym zakresie. Jak słusznie podkreślił Prokurator Okręgowy w Łomży w piśmie procesowym z dnia 8 maja 2020 r. dostrzeżone przez Radę Gminy wadliwości uchwalonego aktu prawnego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki bowiem takiej uchwały obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc).
Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 18/14, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie, tj. § 3 ust. 4 oraz § 5 uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.