Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Hajnówce zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy Białowieża z 22 marca 2018r. Nr XLIII/210/18 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w zakresie § 3 ust. 4 tej uchwały i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Zarzucił kwestionowanemu zapisowi uchwały rażącą sprzeczność z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Prokurator stwierdził – w uzasadnieniu skargi – że Rada Gminy Białowieża ustaliła zakwestionowanym zapisem uchwały, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Tymczasem z treści art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wprost wynika, że za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni zajęcia pasa drogowego. Nieuprawniona modyfikacja normy rangi ustawowej czyni koniecznym stwierdzenie nieważności zaskarżonego zapisu uchwały.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Białowieża poinformował, że zostały podjęte działania w celu wyeliminowania zakwestionowanego skargą zapisu uchwały Rady Gminy Białowieża z 22 marca 2018r. Nr XLIII/210/18 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, dodając, że uchwała była poddana kontroli przez organ nadzoru, który żadnych uwag do treści uchwały nie wniósł.
Na rozprawie poprzedzającej ogłoszenie wyroku reprezentujący skarżącego Prokuratora Rejonowego w Hajnówce prokurator Prokuratury Okręgowej w Białymstoku – Lucyna Siegień – Wasiluk, podtrzymała wniosek o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały a nadto wniosła o stwierdzenie nieważności także § 3 ust. 3 uchwały z uwagi na wprowadzenie definicji "roku kalendarzowego" nieprzewidzianej ustawą upoważniającą oraz § 2 ust. 3 uchwały z uwagi na to, że jego treść stanowi powtórzenie treści § 2 ust. 2 uchwały.
Obecny na rozprawie pełnomocnik Wójta Gminy Białowieża wskazał na bezprzedmiotowość postępowania sądowego z uwagi na uchwalenie przez Radę Gminy Białowieża nowych dwóch uchwał w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, składając do akt uchwałę Nr XVI/90/20 z 25 maja 2020r. Nr XVI/90/20 oraz opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 12 czerwca 2020r. pod poz. 2788, uchwałę Rady Gminy Białowieża z 8 czerwca 2020r. Nr XVII/98/20 w sprawie ustalenia stawek za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Na wstępie Sąd zauważa, że wynikająca z informacji pełnomocnika organu utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, będąca następstwem podjęcia przez Radę Gminy Białowieża w 2020r. dwóch nowych uchwał w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego oceny legalności wcześniejszej uchwały tj. uchwały Rady Gminy Białowieża z 22 marca 2018r. Nr XLIII/210/18 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych
Utrata bowiem mocy obowiązującej poprzedniej uchwały wynikająca z faktu uchwalenia kolejnych uchwał, nastąpiła ze skutkiem ex nunc tj. z momentem ich wejścia w życie, czyli z upływem 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. Stwierdzenie natomiast nieważności zaskarżonej uchwały, czego w odniesieniu do zapisu § 3 ust. 3 i 4 oraz § 2 ust. 3 domagał się Prokurator, eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowane zapisy uchwały ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako takie, który w ogóle nie weszły do obrotu prawnego. Powyższe daje podstawę do ewentualnego podważania legalności rozstrzygnięć wydanych w oparciu o zakwestionowane zapisy uchwały oraz umożliwia ewentualne dochodzenie przed sądem powszechnym odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem rozstrzygnięć opartych o podstawy prawne uznane za nieważne od początku.
Sąd podkreśla, że dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności, nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (vide, między innymi: wyrok NSA z 27 lipca 2007r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007r. sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905 a także wyrok WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2014r. sygn. I SA/Gl 18/14 (CBOSA) oraz wyrok WSA w Lublinie z 26 marca 2013r, sygn. II SA/Lu 92/13 (CBOSA).
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanego P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, poodejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Kontrola powyższa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (vide: art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych).
Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r., poz. 506 ze zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego, traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (vide: wyrok NSA z 5 września 2017r. sygn. I OSK 124/17 – dostępny w CBOSA).
Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.
Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020r., poz.470) za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem zakwestionowana przez Prokuratora treść § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały przewidziała, że za niepełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym wysokość rocznych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego jest proporcjonalna do liczby miesięcy. Przyjęcie innego, niż przewidziany w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż jest wykroczeniem poza przyznane ustawą kompetencje. Stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej.
Nadto przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym a ogólnie do "roku" a zatem wprowadzenie w § 3 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Jak stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018r. sygn. III SA/Po 274/18 (Lex Nr 2513931) nieuprawnione jest użycie w uchwale rady gminy pojęcia "rok kalendarzowy", gdyż modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego.
Konieczne stało się także wyeliminowanie ze skutkiem wstecznym § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, o co wniósł na rozprawie przedstawiciel skarżącego Prokuratora Rejonowego w Hajnówce. Treść powyższego zapisu jest bowiem powtórzeniem treści § 2 ust. 2 uchwały, czego konsekwencją jest niedopuszczalne zdublowanie tożsamych norm prawa w jednym akcie prawnym. Skoro przepisy prawa miejscowego nie mogą powtarzać norm prawnych ustawy upoważniającej ani norm prawnych zawartych w innych przepisach prawa (vide: § 4 ust. 1 w związku z § 143 zasad techniki prawodawczej), to również nie mogą dublować jednorodzajowych rozwiązań prawnych wewnątrz siebie.
Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (vide: art. 7 Konstytucji RP). Przepis Konstytucji wyraża normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazującą, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na określonej normie kompetencyjnej. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej i w granicach upoważnienia ustawy (vide: art. 94 Konstytucji RP). Stwierdzone wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności wadliwych norm prawa miejscowego.
Z tych przyczyn na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę uwzględnił stwierdzając nieważność § 2 ust. 3 oraz § 3 ust. 3 i 4 uchwały Rady Gminy Białowieża z 22 marca 2018 r. Nr XLIII/210/18 w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych.