Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] Starosta S., działając z urzędu, orzekł o zatwierdzeniu klasyfikacji zmienionych użytków gruntowych na terenie gminy M. obręb B. w zakresie działek nr [...] oraz na terenie Gminy N. S. obręb Z. w zakresie działek nr [...] stanowiących własność P. P. w ten sposób, że w poszczególnych działkach zamiast przypisanych do nich powierzchni określonych symboli użytków gruntowych oznaczonych jako rolne (RV, RVI) lub jako łąki (ŁV, ŁIV) wpisał użytki gruntowe oznaczone jako lasy (LsV, LsIV, Ls VI, W-ŁIV) oznaczając odpowiednio ich powierzchnię. W podstawie prawnej decyzji Starosta wskazał art. 20 ust. 3 i 3a, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; § 3, § 4 pkt 6, § 5 ust. 1, § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów; art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach; § 68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Starosta wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu o przekwalifikowaniu zalesionego gruntu rolnego na grunt leśny w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 sporządzono ekspertyzę glebowo – klasyfikacyjną w zakresie nowo zalesionej powierzchni rolnej. Sporządzono również "Protokoły z oceny udatności upraw leśnych założonych w 2013 r. w ramach działań PROW na lata 2007-2013" położonych na terenie wsi B. i Z. Na podstawie protokołów dokonano aktualizacji klas użytków. Zaistniałe zmiany przedstawiono na mapie klasyfikacyjnej, a uprawniony geodeta sporządził wykaz zmian ewidencyjnych oraz dokumentację geodezyjno - kartograficzną. Operaty gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowiących dokumentację do wydania decyzji zostały wpisane do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Właściciel działek w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji nie zgłosił zastrzeżeń.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. P., który wniósł o zmianę decyzji poprzez umorzenie postępowania dla działek nr [...]. W odwołaniu oraz w piśmie wyjaśniającym z dnia 2 lutego 2018 r. sprecyzował, iż chodzi mu o "zmianę decyzji w części poprzez wyłączenie z zatwierdzenia zmienionych użytków gruntowych [...] działek nr [...], zaś w pozostałej części o utrzymanie w mocy decyzji". Wyjaśnił, że na ww. działkach rozpoczął się proces inwestycyjny dotyczący realizacji instalacji fotowoltaicznej, dlatego wycofał te działki z działań zalesiających oraz zwrócił otrzymane dofinansowanie.
Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej: PWINGiK) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielając ustalenia i ocenę prawną organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, że "Decyzja Starosty S. została wydana, w związku z nałożonym w art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788) na starostów obowiązkiem, stanowiącym o dokonaniu oceny udatności upraw w czwartym lub piątym roku od zalesienia gruntu rolnego oraz przekwalifikowaniu z urzędu zalesionego gruntu rolnego na grunt leśny, w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013".
Skargę na decyzję z dnia [...] marca 2018 r. złożył do sądu administracyjnego P. P., który wskazał, że skarży tę decyzję w części, tj. w zakresie nieuwzględnienia wniosku o zmianę decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2018 r. o zatwierdzeniu klasyfikacji zmienionych użytków gruntowych na terenie Gminy M. obręb B., w przedmiocie umorzenia postępowania dla nieruchomości oznaczonych nr [...] oraz [...].
Skarżący zarzucił:
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach poprzez uznanie, że działki nr [...] są przeznaczone do produkcji rolnej; z ostrożności procesowej zarzucił naruszenie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach poprzez dokonanie oceny udatności upraw leśnych w szóstym roku od zalesienia;
- - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 11, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 132 § 1 i art. 139 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niespełnienie wymogów uzasadnienia decyzji administracyjnej, nieuwzględnienie odwołania oraz wydanie decyzji na niekorzyść strony skarżącej.
Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej działek nr [...] poprzez ich wyłączenie z rozstrzygnięcia oraz umorzenie postępowania w stosunku do tych działek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże nie z powodów w niej wskazanych, ale z powodu uchybień dostrzeżonych przez sąd z urzędu, a dotyczących postępowania odwoławczego. Także mimo zakwestionowania w skardze tylko części zaskarżonej decyzji, sąd uchylił tę decyzję w całości. Zgodnie bowiem z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis powyższy uprawnia sąd do oceny legalności w granicach sprawy administracyjnej a nie w granicach skargi. To zaś oznacza, że nawet jeśli zaskarżona została jedynie część rozstrzygnięcia, sąd może, a nawet jest zobowiązany, do objęcia kontrolą całości rozstrzygnięcia i także poza granicami zarzutów, jeśli stwierdzi naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. Taka też sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej.
Zdaniem sądu, nie ulega wątpliwości, że kontrolowane postępowanie toczyło się w związku z uzyskaniem przez skarżącego pomocy na zalesianie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., na skutek której skarżący przeprowadził zalesienie własnych gruntów, w tym działek nr [...]. Nie ulega również wątpliwości, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte na skutek zastosowania regulacji art. 14 ust. 7 ustawy o lasach, zgodnie z którym starosta właściwy ze względu na położenie gruntu objętego zalesieniem dokonuje oceny udatności upraw leśnych najpóźniej w piątym roku od zalesienia gruntu oraz przekwalifikuje z urzędu zalesiony grunt na leśny, jeżeli zalesienia gruntu dokonano na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Przepis art. 14 ust. 7 ustawy o lasach został wskazany w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji oraz przywołany przez organ odwoławczy jako przepis zastosowany "w związku z nałożonym [...] na starostów obowiązkiem" dotyczącym przekwalifikowania gruntów innych niż leśne na grunty leśne po dokonaniu ich zalesienia.
Zdaniem sądu, w sytuacji, gdy starosta wszczyna z urzędu postępowanie i przeprowadza je na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach, to działa w ramach realizacji zadań własnych. To zaś oznacza, że starosta działa wówczas jako organ sprawujący nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach) a nie jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Powyższe stanowisko zostało wprost sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach rozstrzygających spór kompetencyjny między organem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego a jednym ze starostów w sprawie o sygnaturze II OW 174/14 (postanowienie z dnia 19 grudnia 2014 r.) oraz powtórzone w sprawie o sygnaturze I OW 223/17 (postanowienie z dnia 6 grudnia 2017 r.). – orzeczenia NSA dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd kasacyjny wskazał w tych sprawach, że wydanie przez starostę decyzji na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach, tj. decyzji o przekwalifikowaniu zalesionego gruntu na leśny musi być poprzedzone dokonaną przez starostę oceną udatności upraw leśnych. Ocena ta, kryteria jej dokonywania (według rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszaru Wiejskich na lata 2007-2013, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U Nr 64, poz.427 ze zm.) oraz przepisy, w których określone są te kryteria - związane są z realizacją zadań dotyczących gospodarki leśnej, w tym z realizacją takiego zadania jak powiększanie zasobów leśnych w wyniku zalesienia gruntów (art. 14 ust. 1 ustawy o lasach).
Dlatego starosta, po uprzedniej ocenie udatności upraw leśnych, wydając na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach decyzję w sprawie przekwalifikowania z urzędu zalesionego gruntu na leśny, działa jako organ wykonujący zadania określone w ustawie o lasach.
Jak dalej wskazał NSA, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy o lasach zadania starosty, o których mowa w art. 13 ust. 3 pkt 2, art. 16 ust. 1a, art. 22 ust. 2 i art. 38a ust. 2 ustawy o lasach, są zadaniami z zakresu administracji rządowej i te ustawodawca wskazał wprost. Nie należy do nich orzekanie starosty w sprawach przekwalifikowania gruntów na leśne. Ustawa o lasach nie wskazuje także poza starostą innego organu, a w szczególności nie wskazuje organu wyższego stopnia w sprawach przekwalifikowania gruntów w trybie art. 14 ust.
7. W takiej zaś sytuacji należy sięgnąć do przepisu ogólnego, tj. art. 5 § 1 pkt 6 K.p.a., zgodnie z którym pod pojęciem organów jednostek samorządu terytorialnego rozumie się organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Zgodnie z regułą ogólną wyrażoną w art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Reasumując, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty działającego na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach i wykonującego na tej podstawie zadanie własne jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Sąd kasacyjny również wskazał, że odrębnym zagadnieniem jest postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów prowadzone przez starostę na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wydanym na podstawie delegacji zawartej w tej ustawie, w którym to postępowaniu starosta wykonuje zadania z zakresu ewidencji gruntów i budynków. Przekwalifikowanie gruntu w trybie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach nie jest jednak, zdaniem NSA, tożsame z dokonaniem gleboznawczej klasyfikacji gruntów Zadania i kompetencje organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego określa ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś ustawa o lasach nie przypisała kompetencji i zadań organom nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.
Z powyższych względów również sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazuje, że ponieważ decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach i przy zastosowaniu warunków wymaganych dla wydania tej decyzji, to decyzję tę wydał starosta jako działanie w ramach zadań własnych (nadzoru nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa). W takiej zaś sytuacji organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty pozostaje właściwe samorządowe kolegium odwoławcze.
W wyniku niniejszego wyroku PWINGiK, do którego sprawa powróci wraz z odwołaniem, zastosuje przepis art. 65 § 1 K.p.a. i przekaże odwołanie do rozpoznania właściwemu organowi odwoławczemu.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zasądzone koszty stanowi wpis od skargi w kwocie 200 zł.