Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w W. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy N. Nr [...] z [...] grudnia 2017r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N. Zaskarżonej uchwale zarzucił:
- 1. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez:
- - powtórzenie i modyfikację regulacji ustawowych w § 2 pkt 8 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania błota, śniegu i lodu, z pominięciem innych zanieczyszczeń, z powierzchni chodników, ze wskazaniem, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, przy czym właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;
- - powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 2 pkt 9 i 10 Regulaminu przy określaniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów samochodowych możliwe jest w miejscach wyznaczonych przez właściciela pod warunkiem dokonywania tych czynności na wydzielonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji oraz dozwolone jest mycie wyłącznie nadwozi samochodów, zaś naprawa pojazdów samochodowych może odbywać się tylko pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz niepowodowania zanieczyszczenia środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego celu przeznaczonych, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej;
- - przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 3 Regulaminu możliwości zagospodarowania drobnego gruzu budowlanego do utwardzania lub naprawy zniszczonych dróg o nawierzchni gruntowej;
- - przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez zobowiązanie w § 9 Regulaminu właścicieli nieruchomości, na terenie których prowadzona jest działalność związana z wynajmem pokoi itp., do zwiększonej częstotliwości usuwania odpadów lub wyposażenia nieruchomości w dodatkowe pojemniki na odpady w okresie letnim;
- - przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 18 ust. 1 i 2 Regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe generalnego obowiązku prowadzania w miejscach publicznych psów na uwięzi i w kagańcu, a zwolnienie psa ze smyczy oraz zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest tylko po spełnieniu warunków określonych w § 18 ust. 1 pkt 2 oraz § 18 ust. 2 pkt 2 Regulaminu;
- 2. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niedopełnienie ustawowego upoważnienia poprzez niezawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy a mianowicie:
- - pominięcie w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N., stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, wymagań dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek.
Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N. w zaskarżonej części.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. reprezentujący Gminę N. (zastąpiony przez profesjonalnego pełnomocnika) w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu wniesienia na wyeliminowany z obrotu prawnego przedmiot zaskarżenia, wynikający z faktu uchylenia zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Gminy N. z [...] września 2020r. Nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N. W drugiej kolejności, z ostrożności procesowej – jak ujął – wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podał, że w kolejnych uchwałach dotyczących Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N. naniesione zostały odpowiednie zmiany.
Prokurator w piśmie procesowym z 21 stycznia 20201r. podtrzymał skargę wskazując na dalej idący skutek stwierdzenia nieważności uchwały niż jej uchylenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 lutego 2021r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 16 lutego 2021r. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) oraz §1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym.
Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.).
Również sprawy, dla których nie był jeszcze wyznaczony termin rozprawy, z uwagi na objęcie z dniem 24 października 2020r. obszarem czerwonym terytorium całego kraju (vide: Rozporządzenie Rady Ministrów z 23 października 2020r. – Dz. U. z 2020r., poz. 1871) były na mocy indywidualnych zarządzeń przewodniczącego wydziału kierowane do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych z uwagi na nadal istniejące realnie zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy N. Nr [...] z [...] grudnia 2017r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 28 grudnia 2017r., pod pozycją 4793. Uchwała powyższa, jak zauważył pełnomocnik Gminy N., została uchylona uchwałą Rady Gminy N. Nr [...] z [...] września 2020r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2020r., poz. 4195) i przestała obowiązywać z dniem 23 października 2020r. Ta druga uchwała również jest już aktem nieobowiązującym, bo została wyeliminowana z obrotu prawnego kolejną uchwałą Rady Gminy N. podjętą [...] listopada 2020r., oznaczoną numerem [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2020r., pod pozycją 4896, która weszła w życie z dniem 11 grudnia 2020r.
Wbrew jednak stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, fakt utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały z 2017r., będący następstwem uchwalenia nowego Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N., nie uczynił ani niedopuszczalnym ani bezprzedmiotowym niniejszego postępowania sądowego. Utrata bowiem mocy obowiązującej poprzedniej uchwały wynikająca z faktu uchwalenia kolejnej uchwały, nastąpiła ze skutkiem ex nunc tj. z momentem wejścia w życie kolejnej uchwały. Stwierdzenie natomiast nieważności zaskarżonej uchwały, czego domaga się Prokurator w odniesieniu do zapisów § 2 pkt 8, 9 i 10, § 3, §9 oraz § 18 ust. 1 i 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N., stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały Rady Gminy N. Nr [...] z [...] grudnia 2017r., eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowane zapisy Regulaminu ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy Regulaminu należy traktować jako takie, które w ogóle nie weszły do obrotu prawnego.
Powyższe daje podstawę do ewentualnego podważania legalności rozstrzygnięć wydanych w oparciu o zakwestionowane zapisy Regulaminu oraz umożliwia ewentualne dochodzenie przed sądem powszechnym odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem rozstrzygnięć opartych o podstawy prawne uznane za nieważne od początku. Sąd podkreśla, że dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności, nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (vide, między innymi: wyrok NSA z 27 lipca 2007r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007r. sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905 a także wyrok WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2014r. sygn. I SA/Gl 18/14 (CBOSA) oraz wyrok WSA w Lublinie z 26 marca 2013r, sygn. II SA/Lu 92/13 (CBOSA).
Merytorycznie skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie pozytywnie sformułowanych zarzutów tj. zarzutów dotyczących treści wprowadzonych do Regulaminu a zakwestionowanych przez Prokuratora, z wyłączeniem trafności zarzutu dotyczącego pominięcia w Regulaminie określenia wymagań dotyczących sposobu postępowania z odpadami powstałymi w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu we krwi, w szczególności igieł i strzykawek.
Zarzut pominięcia jest bowiem bezzasadny ponieważ w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, brzmienie upoważnienia ustawowego zawarte w § 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie zawierało delegacji do uregulowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy kwestii dotyczących odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów, tekstyliów i odzieży. Upoważnienie takie znalazło się w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy dopiero z mocą obowiązującą od 6 września 2019r. Zgodnie przy tym z art. 9 ust. 1 ustawy z 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r.,poz. 1579), rada gminy była obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej do przepisów ustawy zmienianej w nowym brzmieniu, w terminie do 31 grudnia 2020r.
Rozważania w zakresie uwzględnionych zarzutów należy poprzedzić ogólnymi uwagami dotyczącymi zasad tworzenia przepisów prawa miejscowego.
Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, wynikającym z wersji ustawy obowiązującej w okresie od 30 czerwca 2017r. do 31 grudnia 2017r. – t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1289 ze zm.). Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 994 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.
Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tu z tekstu ustawy opublikowanego w Dz. U. z 2017r., poz. 1289). Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w ośmiu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego.
W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.
Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 283 ze zm.), co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").
Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad Techniki Prawodawczej poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego do działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (vide: § 134 i 135 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych.
Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (vide, między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014r. sygn. IV SA/Po 792/13, Lex nr 1418249). Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 zasad Techniki Prawodawczej). Z § 146 Zasad Techniki Prawodawczej wynika przy tym generalna zasada, że definicje danego określenia formułuje się w ustawie lub innym akcie normatywnym, jeżeli:
- 1) dane określenie jest wieloznaczne;
- 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenia jego ostrości;
- 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;
- 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.
Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady Techniki Prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic.
Z § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wynika nadto generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75).
Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009r. sygn. Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych.
Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.
W wyniku przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N., stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały Rady Gminy N. z [...] grudnia 2017r. Nr [...], dokonanej poprzez pryzmat opisanych wyżej zasad i reguł poprawnej legislacji, skład orzekający zważył, co następuje;
W odniesieniu do zarzutu nieważności § 2 pkt 8, 9 i 10 Regulaminu.
W poszczególnych punktach § 2 Regulaminu określone zostały wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Punkt 8 dotyczy obowiązku uprzątania przez właścicieli nieruchomości z błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń i został ujęty jako obowiązek:
"uprzątania przez właścicieli nieruchomości: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika), przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości (przy czym należy to realizować w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów); właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".
Punkt 9 § 2 Regulaminu dotyczył wymagań w zakresie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami i został ujęty jako:
"mycie pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie w miejscach wyznaczonych przez właściciela pod warunkiem:
- a) dokonywania tych czynności na wydzielonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji
- b) mycia wyłącznie nadwozi samochodów"
Punkt 10 § 2 Regulaminu dotyczył wymagań w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi pod warunkiem:
- a) niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego celu przeznaczonych
- b) gdy naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości".
Upoważnieniem ustawowym dla kwestionowanych zapisów § 2 pkt 9 i 10 Regulaminu był art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. "c" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (według numeracji ustawy w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia Regulaminu), z którego wynikała delegacja dla rad gmin szczegółowego określenia zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.
Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu wyłącznie o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (vide: wyrok NSA z 10 listopada 2009r. sygn. II OSK 1256/09). Jak stwierdził WSA w Bydgoszczy w wyroku z 18 grudnia 2018r. sygn. II SA/Bd 877/18, organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i zdrowia ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Powołana norma delegacyjna nie upoważniła natomiast ani do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (np. nadwozia) ani do wprowadzenia zakazu rodzajowego prowadzonych napraw czy ograniczenia czynności mycia do ich wykonywania na wydzielonych częściach nieruchomości.
Zauważyć przy tym należy, że kwestię odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej reguluje ustawa Prawo wodne i ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i z treści przepisów tych ustaw wynikają ograniczenia i wymagania związane z prowadzeniem na nieruchomości działalności wiążącej się z odprowadzaniem ścieków.
Wprowadzając przytoczone wyżej zakazy i ograniczenia, Rada Gminy N. przekroczyła kompetencje ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymienione przy tym w kwestionowanym § 2 pkt 10 Regulaminu ograniczenia wykonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, zostały określone w sposób nieprecyzyjny, z użyciem sformułowań ocennych i niedookreślonych. Prowadzenie naprawy pojazdów samochodowych pod warunkiem "gdy naprawa nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości" stoi w sprzeczności z zasadą określoności prawa, wyrażoną art. 2 Konstytucji RP i z wymogiem precyzji tekstu aktu normatywnego wynikającym z § 6 Zasad techniki prawodawczej.
W odniesieniu natomiast do kwestionowanego zapisu § 2 pkt 8 Regulaminu, dotyczącego obowiązku uprzątania nieruchomości, sąd zauważa, że zgodnie z ustawowym upoważnieniem, zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (według numeracji ustawy w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia Regulaminu), w regulaminie mają być określone wymagania właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy upoważniającej, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".
Porównanie treści zakwestionowanego a przytoczonego wyżej zapisu § 2 pkt 8 Regulaminu z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" oraz z treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazuje, że kwestionowany zapis Regulaminu nie realizuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy upoważniającej, odnoszącej się do wymagań wobec właścicieli nieruchomości co do uprzątania tych części ich nieruchomości, które służą do użytku publicznego, natomiast stanowi niedopuszczalną kombinację ww. normy upoważniającej z treścią wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawowych obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie oczyszczania chodników wchodzących w skład pasów drogowych, położonych bezpośrednio przy granicy ich nieruchomości. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy dotyczy jedynie obowiązku określenia wymagań wobec właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości i porządku własnej nieruchomości w części służącej do użytku wspólnego (np. ogólnodostępnej drogi wewnętrznej stanowiącej własność prywatną) a nie obowiązków właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości chodników biegnących wzdłuż nieruchomości ale wchodzących w skład pasów drogowych, gdyż te obowiązki określa wprost ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 5 ust. 1 pkt 4. Wykładnia obu przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania radzie gminy normą delegacyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" tj. dotyczących zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości względem terenu leżącego poza jego nieruchomością tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie obowiązku ustawowego z art. 5 ust. 1 pkt 4, brak jest podstaw do jego powtarzania w zapisach Regulaminu (vide, między innymi: wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019r. sygn. II SA/Gd 80/19, WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019r. sygn. IV SA/Po 365/19, WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019r. sygn. II SA/Bd 506/19, WSA w Kielcach z 21 listopada 2019r. sygn. II SA/Ke 786/19, WSA w Białymstoku z 4 czerwca 2020r. sygn. II SA/Bk 179/20 – wszystkie dostępne w CBOSA).
Zakwestionowany zapis dotyczy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie uregulowanego ustawą obowiązku uprzątania chodnika stanowiącego część pasa drogowego czyli położonego poza granicami własnej nieruchomości tj. obowiązku nieobjętego delegacją z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy i z tych przyczyn podlega wyeliminowaniu jako wykraczający poza zakres ustawowego upoważnienia.
W odniesieniu do zarzutu nieważności § 3 i § 9 Regulaminu.
W kwestionowanym przez Prokuratora § 3 Regulaminu Rada Gminy N. stwierdziła, że "dopuszcza się zagospodarowanie drobnego gruzu budowlanego do utwardzenia lub naprawy zniszczonych dróg o nawierzchni gruntowej po wcześniejszym uzyskaniu uzgodnienia z właścicielem lub zarządcą drogi", natomiast w kwestionowanym § 9 orzekła, że "w okresie letnim, właściciele nieruchomości, na terenach których prowadzona jest działalność wiążąca się z okresowym przebywaniem osób (wynajem pokojów itp.) zobowiązani są do zwiększenia częstotliwości usuwania odpadów lub wyposażenia nieruchomości w dodatkowe pojemniki na odpady".
Zasadnie Prokurator stwierdził w skardze, że oba zapisy wykraczają poza zakres upoważnienia z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mogą zaś wykraczać poza zakres upoważnienia szczegółowo określonego w art. 4 ust. 2 i 2a ustawy ani powielać – a tym bardziej modyfikować – unormowań zawartych w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub innych ustaw (vide, między innymi, wyrok NSA z 11 października 2016r. sygn. II OSK 3298/14). Wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kwestie mają charakter wyczerpujący a konieczność ich uszczegółowienia w regulaminie (z zachowaniem proporcji względem celów ustawy) nie może prowadzić do objęcia regulacją kwestii, do których organ gminy nie posiada upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy. Wyliczając bowiem konieczne elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, ustawodawca nie posłużył się wyrażeniem "w szczególności", co oznacza, że wyliczenie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter zamknięty.
Tym samym organy stanowiące gmin nie mogą określać w regulaminach czystości i porządku materii, które nie mieszczą się w zakresie upoważnienia (vide, między innymi, wyrok NSA z 9 czerwca 2014r. sygn. II OSK 73/13).
W odniesieniu do zarzutu nieważności § 18 ust. 1 i 2 Regulaminu.
Kwestionowany przez Prokuratora § 18 Regulaminu określił obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe (mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi) w sposób następujący:
"Do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy:
- 1. w odniesieniu do psów:
- 1) w miejscach publicznych każdego psa należy prowadzić na uwięzi, a także z nałożonym kagańcem
- 2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem
- 2. w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych:
- 1) stały i skuteczny dozór,
- 2) zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne;
3)natychmiastowe usuwanie, przez właścicieli, zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych, itp.;
- 4) niedopuszczanie do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe."
Upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów § 18 ust. 1 i 2 był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym Regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.
Z upoważnienia wynika, że nałożone obowiązki dotyczące właściwego utrzymania zwierząt domowych, odnosić się mają do postępowania ze zwierzętami domowymi w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku tj. w miejscach publicznych, takich jak place publiczne, ulice, skwery czy parki. Ograniczenia wprowadzane regulaminem nie mogą natomiast obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe (tak. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz w Komentarzu do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179).
Wynikający z ustępu 1 § 18 bezwzględny obowiązek wyprowadzania w miejsca publiczne każdego psa na uwięzi i w kagańcu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.
Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017r. sygn. II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017r. sygn. II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016r. sygn. IV SA/Po 61/16). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu.
Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 18 ust. 1 bezwzględny nakaz wyprowadzania każdego psa na uwięzi i w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Nadto Sąd zwraca uwagę, że kwestionowany zapis Regulaminu zawiera nieskonkretyzowane sformułowania "miejsca mało uczęszczane przez ludzi", "bezpośrednia kontrola", "stały i skuteczny dozór". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.
Nadto wynikający z § 18 ust. 2 obowiązek "niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe" wkracza w materię uregulowaną innym aktem o randze ustawy tj. przepisem art. 51 Kodeksu wykroczeń, przewidującym odpowiedzialność za zakłócanie spokoju i porządku publicznego. Przedmiotem ochrony określonym w art. 51 Kodeksu wykroczeń jest bowiem prawo obywateli do niezakłóconego porządku publicznego, spokoju oraz spoczynku nocnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został przy tym pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, że w zasadzie nie jest możliwe zapewnienie przepisem prawa, by zwierzęta domowe (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów oraz, że nie każdy hałas wytworzony przez zwierzę domowe będzie powodował uciążliwości (vide: wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017r. sygn. VIII SA/Wa 227/17, wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r. sygn. II SA/Gd 748/18).
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)