Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2020 r. znak [...] Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w B. (dalej: Komendant POSG) utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. (dalej: Komendant PSG) z [...] listopada 2019 r. nr [...], którym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją Komendanta PSG z [...] października 2018 r. znak [...] o nałożeniu na J. P. kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym.
Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] października 2018 r. Komendant PSG nałożył na J. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą J. P. – U. w O. karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy. Decyzja stała się ostateczna. Pismo ukaranego z [...] października 2018 r. zatytułowane "Odwołanie" i zawierające wniosek o rozłożenie na raty wymierzonej kary zostało potraktowane jak prośba o udzielenie ulgi i rozpoznane decyzją Komendanta POSG z [...] stycznia 2019 r. przez odmowę udzielenia ulgi. Następnie w lutym 2019 r. kara została w całości uiszczona.
W dniu [...] października 2019 r. (data nadania [...] października 2019 r.) do Komendanta PSG wpłynął wniosek J. P. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2018 r. Wnioskodawca wskazał na zawartą w dniu [...] września 2018 r. w O. umowę użyczenia pomiędzy użyczającym J. P. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą U. a biorącym w użyczenie M. P. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą L.. Na podstawie tej umowy doszło do bezpłatnego użyczenia przez J. P. zestawu ciężarowego V. o nr rejestracyjnym [...]. Wnioskodawca wznowienia wskazał również, że w związku z ww. użyczeniem został wykonany przewóz, na co wystawiono fakturę VAT, którą załączył. Strona sformułowała również następujące wnioski dowodowe: o wystąpienie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o nadesłanie dokumentacji dotyczącej J. i M. P. oraz przeprowadzenie dowodu na okoliczność braku zasadności wymierzenia kary pieniężnej, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania J. P. i M. P. na okoliczność niezasadności wymierzenia kary pieniężnej oraz przebiegu przewozu drogowego będącego przedmiotem postępowania.
Zwróciła uwagę na złożony w dniu [...] października 2019 r. przez M. P. wniosek o przywrócenie terminu, o którego konieczności wcześniejszego złożenia nie miał świadomości. Do wniosku o wznowienie zostały dołączone: umowa użyczenia, faktura VAT, wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zmianę prawa dysponowania.
Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Komendant PSG oddalił wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Organ dokonał wykładni przepisów art. 145 § 1, art. 145a, art. 148 i art. 149 § 3 K.p.a., wskazał na dwie fazy postępowania o wznowienie oraz wyjaśnił jak rozumie przesłanki uzasadniające odmowę wznowienia postępowania, wśród których wymienił m.in. niewskazanie faktycznej podstawy wznowienia odpowiadającej jednej z podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a K.p.a. Organ pierwszej instancji wskazał, że powołany przez stronę we wniosku o wznowienie przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. może mieć zastosowanie, gdy: ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe; istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; nie były znane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Komendanta PSG, dla oceny czy dowód jest nowy kluczowe znaczenie ma moment jego ujawnienia.
Za nowe dowody uznaje się te, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ nimi nie dysponował. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji wywiódł, że w dniu kontroli kierowca pojazdu marki V. nr rej. [...], nr VIN [...] przedstawił do kontroli umowę użyczenia datowaną na dzień [...] sierpnia 2018 r., zawartą na czas nieokreślony, która różni się od umowy użyczenia z [...] września 2018 r. dołączonej do wniosku o wznowienie jedynie datą zawarcia i okresem obowiązywania. Dlatego, w jego ocenie, dokument w postaci umowy użyczenia z [...] września 2018 r. nie może być uznany za dowód nowy, a w konsekwencji prowadzący do wznowienia postępowania.
Zażalenie na postanowienie pierwszoinstancyjne złożył J. P., który zarzucił naruszenie:
- a) art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez niewznowienie postępowania, podczas gdy we wniosku o wznowienie postępowania wskazano nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody uzasadniające zastosowanie tego przepisu;
- b) art. 7 K.p.a. przez niezwrócenie się do GITD o nadesłanie dokumentacji dotyczącej J. i M. P., podczas gdy przedłożona dokumentacja dowodziłaby brak zasadności wymierzenia kary pieniężnej;
- c) art. 75 w związku z art. 7 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania J. P. oraz M. P. na okoliczność dowiedzenia braku zasadności wymierzenia kary pieniężnej oraz przebiegu przewozu drogowego będącego przedmiotem postępowania.
Uzasadniając zażalenie strona wskazała, że okolicznościami z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., na które powołano się we wniosku o wznowienie, była zawarta 1 września 2018 r. umowa użyczenia, w związku z którą został wykonany przewóz udokumentowany fakturą VAT. Organ nie przeprowadził również czynności zawnioskowanych w żądaniu wznowienia postępowania.
Zaskarżonym postanowieniem Komendant POSG utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Jak wywiódł, strona jako podstawę wznowienia wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zaś nową okolicznością miała być umowa użyczenia zawarta [...] września 2018 r. na czas określony do [...] września 2018 r. Zdaniem Komendanta, w aktach sprawy znajduje się jednak umowa użyczenia tego samego pojazdu zawarta [...] sierpnia 2018 r. na czas nieokreślony, którą kierowca kontrolowanego pojazdu przedstawił do kontroli granicznej w dniu [...] września 2018 r. Także organ odwoławczy wskazał, że strona przedłożyła wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zmianę prawa dysponowaniem wraz z wnioskiem o zmianę prawa dysponowania. Nie wywołuje to jednak skutku w postaci zmiany rozstrzygnięcia, bowiem kara pieniężna na przedsiębiorcę J. P. została nałożona za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy.
Skargę na postanowienie Komendanta POSG złożył do sądu administracyjnego J. P. Zarzucił naruszenie przepisów tj.
- 1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego mimo wskazania nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów uzasadniających zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.;
- 2) art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez bezpodstawną odmowę wznowienia postępowania, podczas gdy w zażaleniu wskazano przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.;
- 3) art. 7 K.p.a. i 4) art. 75 w związku z art. 7 K.p.a. – obydwu tych przepisów przez zaniechanie zwrócenia się do GITD o przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych we wniosku o wznowienie postępowania.
Uzasadniając skargę strona ponownie wskazała, że okolicznościami faktycznymi, na które powoływała się we wniosku o wznowienie postępowania oraz w zażaleniu na postanowienie odmowne organu pierwszej instancji, była umowa użyczenia z [...] września 2018 r. oraz wykonany przewóz zestawem ciężarowym będącym przedmiotem tej umowy, na co została wystawiona faktura VAT. Zdaniem skarżącego, nie przeprowadzono również zawnioskowanych dowodów, tymczasem dowiodłyby one braku zasadności wymierzenia kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wywiódł, że podstawą odmowy wznowienia był brak ustawowej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., na którą powoływał się skarżący we wniosku o wznowienie postępowania. Umowa załączona do wniosku o wznowienie nie stanowiła takiej przesłanki. Zdaniem organu, faktura przedłożona do wniosku o wznowienie również nic do sprawy nie wnosi, podobnie jak pismo kierowane do GITD, bowiem skarżący sam mógł przedłożyć uzyskaną na nie odpowiedź. Niezasadnym było również przeprowadzenie dowodów z przesłuchań. Jak wskazał organ, "Brak podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skutkował więc słusznie odmową uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.)".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu.
W postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie postępowania istotne jest prawidłowe rozróżnienie fazy wstępnej (przed wznowieniem postępowania) i fazy po wznowieniu postępowania (postępowanie wznowione). Kluczowe jest w szczególności to, w jakich przypadkach powinno zostać wydane postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., a w jakich należy wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.). Postanowienie o wznowieniu jest bowiem podstawą do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydaje się po dokonaniu czysto formalnej oceny podstaw wznowienia (po analizie, czy strona powołała w ogóle okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę wznowienia), gdy w oczywisty sposób można wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, a także gdy przeszkody do wznowienia są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskiwania dodatkowych wyjaśnień (vide np. wyroki w sprawach II OSK 1833/19, II SA/Kr 31/19, II SA/Wr 546/18, dostępne w Bazie Orzeczeń na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. powoływanej dalej jako CBOSA). Stanowisko powyższe sąd podziela w całości. Wynika z niego, że odmówić wznowienia postępowania należy, gdy wnioskodawca nie wskazuje okoliczności, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako podstawa faktyczna jednej z wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 K.p.a. prawnych podstaw wznowienia postępowania.
Innymi słowy, gdy nie daje się przyporządkować wskazanych okoliczności faktycznych do którejś z ustawowo wymienionych podstaw wznowienia. Od powyższego należy odróżnić sytuację, gdy wskazane we wniosku o wznowienie okoliczności odpowiadają jednej z ustawowych podstaw wznowienia (dają się przyporządkować do którejś z podstaw wznowienia). Wówczas, w ocenie sądu, aby wydać postanowienie o wznowieniu postępowania organ pozostaje jeszcze w obowiązku zbadać zachowanie terminu do złożenia żądania wznowienia (art. 148 § 1 i 2 K.p.a.).
W sprawie niniejszej wnioskodawca wznowienia jako podstawę prawną żądania wskazał art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Jako podstawę faktyczną wskazał umowę użyczenia z [...] września 2018 r., fakturę VAT oraz kierowany do GITD wniosek o przywrócenie terminu z [...] października 2019 r. Zawnioskował również o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z dokumentów i z przesłuchania. Organy obydwu instancji odmówiły wznowienia postępowania oceniając w fazie wstępnej (po wpłynięciu wniosku a przed wznowieniem), że umowa użyczenia z [...] września 2018 r. nie wskazuje na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem jest identyczna z umową użyczenia przedstawioną w dniu kontroli. Zdaniem jednak sądu, wskazuje to na przeprowadzenie w fazie wstępnej (jeszcze przed wznowieniem) merytorycznej oceny załączonego dokumentu i jego możliwego wpływu na wynik postępowania o wznowienie. Tymczasem w tej fazie organ mógł wyłącznie ocenić, czy ten konkretny dokument istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej, czy był znany organowi oraz czy ma związek prawny ze sprawą, a więc przesądzić wstępnie, czy odpowiada (wyłącznie formalnie, bez merytorycznej analizy dokumentu) ustawowej podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Na to pytanie, w ocenie sądu, w okolicznościach sprawy niniejszej należało odpowiedzieć twierdząco.
Dokument bowiem istniał w dacie orzekania decyzją ostateczną, miał związek prawny ze sprawą i nie był znany organowi. Merytoryczna zaś analiza treści tego dokumentu mogła nastąpić wyłącznie po wznowieniu postępowania, pod warunkiem że organ zbadałby czy strona zachowała termin do złożenia żądania wznowienia wynikający z art. 148 § 1 K.p.a.
Postępowanie organu, zdaniem sądu, naruszyło istotnie przepis art. 149 § 3 i art. 148 § 1 K.p.a., a w konsekwencji mogło mieć wpływ na wynik rozpoznania wniosku o wznowienie.
Kolejną przyczyną uchylenia zaskarżonych postanowień jest, trafnie zarzucone, naruszenie art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie sądu, wniosek o wznowienie postępowania nie został załatwiony w całości, tj. nie oceniono wszystkich wskazanych w nim okoliczności faktycznych w kontekście podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Z uzasadnień zaskarżonych postanowień wynika, że organy dostrzegły wyłącznie dokument umowy użyczenia z [...] września 2018 r., gdy tymczasem wnioskodawca powołał się jeszcze na fakturę VAT i wniosek o przywrócenie terminu kierowany do GITD. Te dwa dokumenty, a w szczególności fakturę VAT powiązaną ściśle – w jego ocenie – z umową użyczenia z [...] września 2018 r., strona eksponowała także w zażaleniu, co jednak nie spotkało się z wymaganą uwagą organu.
Oznacza to, że okoliczności (dokumenty), z których strona wyprowadzała podstawę faktyczną wznowienia z art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. były szersze niż tylko umowa użyczenia. O znaczeniu tych dokumentów dla sposobu rozpoznania wniosku o wznowienie wypowiedział się pełnomocnik organu dopiero w odpowiedzi na skargę, czyli po zakończeniu etapu administracyjnego. Taka praktyka jest nieprawidłowa i stanowi o naruszeniu art. 7 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., który wymaga wyczerpującego uzasadnienia z odniesieniem się do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności.
Ponownie przystępując do załatwienia wniosku o wznowienie, na skutek niniejszego wyroku, oceni organ pierwszej instancji – pozostając związany stanowiskiem sądu - czy strona powołała okoliczności faktyczne mogące stanowić podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz czy zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie wynikający z art. 148 § 1 K.p.a. Analizy w tym kontekście dokona organ z uwzględnieniem pełnej treści wniosku o wznowienie i dołączonych do niego dokumentów.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego wpis od skargi.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego sąd był uprawniony na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. kontrolując legalność postanowienia kończącego postępowanie w sprawie i na które służy zażalenie.