Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń.
Decyzją z 28.02.2023r. Wójt Gminy Zambrów po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego na wniosek Z. P., zatwierdził jako prawnie obowiązujące granice nieruchomości położonych w obrębie P., gmina Zambrów, granicę między działką nr [...] stanowiącą własność B. i Z. P. a działką nr [...] stanowiącą własność J. i W. D. Jednocześnie postanowieniem z tej samej daty z powołaniem się na przepisy art. 123, 262 § 1 pkt 2 i 264 k.p.a. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 3680 złotych i obciążył tymi kosztami po połowie tj. w kwotach po 1840 złotych właścicieli działki nr [...] B. i Z. P. i właścicieli działki [...] J. i W. D. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że rozgraniczenie zostało przeprowadzone na wniosek Z. P. Czynności rozgraniczenia dokonał uprawniony geodeta.
Następnie organ wskazał na treść art. 152 kc i wynikający z przepisu obowiązek obciążania kosztami rozgraniczenia oraz urządzenia i utrzymywania znaków granicznych właścicieli gruntów sąsiadujących. Organ stwierdził, że ustalenie granicy między działkami leżało w interesie prawnym wszystkich stron postępowania, gdyż granica była sporna w chwili wszczęcia postępowania a w wyniku rozgraniczenia została ustalona. Na koszt rozgraniczenia składa się wartość prac geodety.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. i W. D. Podnieśli, że granica nie była sporna, czego potwierdzeniem są zapisy w protokole granicznym, z których wynika, że obie strony zgodziły się na przebieg granicy wynikający z ewidencji gruntów oraz że przebieg granicy pokrywa się ze stanem na gruncie. Stwierdzili, że nigdy nie kwestionowali przebiegu granicy ani dali jakiegokolwiek powodu do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W tych okolicznościach Wójt powinien był rozważyć obciążenie kosztami rozgraniczenia wyłącznie wnioskodawcy.
Zażalenie nie zostało uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży po jego rozpoznaniu postanowieniem z dnia 28.03.2023r. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu postanowienia odwoławczego przytoczyło treść art. 262 § 1 oraz 264 § 1 k.p.a. Następnie powołało się na uchwałę NSA z 1.12.2006r. sygn. I OPS 5/06 i wskazało na uzasadnienie uchwały, zawierające argumentację przemawiającą za równomiernym obciążaniem właścicieli sąsiadujących nieruchomości kosztami rozgraniczenia. Nawiązało także do stanowiska wyrażonego przez WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 95/18. Kolegium stwierdziło, że ustalenia przebiegu granicy dokonano na podstawie wznowionych znaków granicznych. W trakcie rozprawy granicznej, strony oświadczyły, że uznają wyznaczony przebieg granicy jako obowiązujący i nie zgłaszają co do jego przebiegu zastrzeżeń, dlatego Wójt Gminy Zambrów zatwierdził jako prawnie obowiązujący przebieg granicy nieruchomości wynikający ze wznowionych znaków granicznych.
Kolegium podkreśliło, że skoro organ administracji wyłożył koszty postępowania rozgraniczeniowego, które nie są kosztami wynikającymi z ustawowego obowiązku gminy, to zobowiązany był obciążyć nimi strony postępowania.
W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższe ostateczne postanowienie J. i W. D. podtrzymali zarzuty zażalenia. Podkreślili, że postanowienie jest dla nich krzywdzące, gdyż granica między nieruchomościami nigdy nie była sporna. Sąsiedzi – ich zdaniem – stworzyli sztuczny spór. Podali, że w 2014r. dokonali podziału swojej nieruchomości i były wówczas sprawdzane granice, których przebieg na gruncie pokrywał się z danymi na mapach ewidencyjnych. Nie zwracali się wówczas do organu, by koszty zostały podzielone po połowie. Zaakcentowali, że kosztami rozgraniczenia powinni być obciążeni wyłącznie wnioskodawcy, którzy działali bez porozumienia i którym tak bardzo zależało na urzędowym potwierdzeniu przebiegu granicy. Dodali, że przebieg granicy na gruncie na przestrzeni lat nie zmieniał się i zawsze pokrywał się z danymi ewidencyjnymi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży w odpowiedzi na skargę wniosło jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała oddaleniu albowiem obciążenie skarżących kosztami postępowania rozgraniczeniowego nastąpiło bez należytego rozważenia, czy w okolicznościach sprawy wystąpił spór o przebieg granicy dający właścicielom sąsiedniej nieruchomości powód do zainicjowania przeprowadzenia rozgraniczenia, którego konsekwencją było ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego i obciążenie skarżących połową tych kosztów.
Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z 28.03.2023r., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Zambrów ustalające wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego położonej w obrębie P., gmina Zambrów, nieruchomości o nr [...] stanowiącej własność B. i Z. P. z nieruchomością skarżących, oznaczoną nr [...], na kwotę 3680,00 zł oraz obciążające tymi kosztami po połowie B. i Z. P. oraz J. i W. D. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Niezależnie bowiem od trybu rozpatrywania skarg, skład orzekający sądu administracyjnego kieruje się tymi samymi zasadami i regułami. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (vide: art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: art.145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Z mocy art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyleniem może objąć decyzję (postanowienie) organu I instancji poprzedzającą bezpośrednio zaskarżoną ostateczną decyzję (ostateczne postanowienie) organu II instancji, jeżeli uzna, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Z uwagi na charakter i zakres podniesionych w skardze zarzutów należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1 ustawy). Rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu rozgraniczeniowym określają przepisy art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Jak wynika z powyższych regulacji w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym możliwe jest zatem wydanie trzech rodzajów decyzji:
- - decyzji o rozgraniczeniu wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 cyt. ustawy, poprzedzonej ustaleniem przebiegu granicy bądź w oparciu o dowody wymienione w art. 31 ust. 2 ustawy, bądź - w przypadku braku dowodów - na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy);
- - decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed uprawnionym geodetą (art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), bądź w następstwie bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn (np. skutecznego cofnięcia wniosku albo połączenia nieruchomości oddzielonych granicą lub skupienia ich w rękach jednego właściciela (art. 105 k.p.a.);
- - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 ustawy) wydanej w sytuacjach określonych w art. 34 ust. 1 ustawy tj. w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu.
Niezależnie od sposobu zakończenia sprawy, zawsze wystąpienie sporu granicznego implikuje sposób rozliczenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, a koniecznymi kosztami tego postępowania są koszty związane z czynnościami upoważnionego geodety. Z uwagi na to, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia, w tej kwestii należy stosować przepisy działu IX kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji kończącej postępowanie administracyjne.
Gramatyczna wykładnia przepisu art. 262 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Postanowienie dotyczące kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2007r., VIII SA/Wa 436/07, Lex nr 392601).
Występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 5/06, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wyjaśnił, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, iż przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic.
Co do zasady ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Jak podkreślił NSA, w postępowaniu administracyjnym ma bowiem również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest co do zasady równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym.
Wyrażony w powołanej uchwale pogląd jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to w pełni podziela również sąd orzekający w niniejszej sprawie, przez co uchwała ma charakter prawnie wiążący (art. 269 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Powyższe nie oznacza jednak, że nie mogą zaistnieć przypadki, kiedy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego według reguły przewidzianej w art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stronę obciążają koszty postępowania, które wynikły z winy strony. Są to przypadki wyjątkowe, które muszą wynikać ze szczególnych okoliczności indywidualnej sprawy, decydujących o możliwości innego sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Tego rodzaju przypadki dotyczą takich sytuacji, kiedy granice sąsiadujących nieruchomości nie są w istocie sporne, gdyż zostały już wiążąco ustalone we właściwym trybie.
Przykładowo, w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja administracyjna (art. 33 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne), ewentualnie prawomocne orzeczenie sądu powszechnego (wydane na skutek zakwestionowania granicy ustalonej decyzją administracyjną i żądania strony przekazania sprawy sądowi powszechnemu – art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne albo wydane w trybie art. 36 tej ustawy) i od czasu zaistnienia tych zdarzeń prawnych nie zmienił się stan faktyczny na gruncie, zaś motywacją wnioskodawcy ponownego rozgraniczenia tych samych nieruchomości jest zakwestionowanie ustalonego już poprzednio przebiegu tych granic, z którymi się on w dalszym ciągu nie zgadza (analogicznie WSA w Lublinie w wyroku z dnia 9 grudnia 2021r. sygn. akt III SA/Lu 531/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Takie działanie wnioskodawcy można zakwalifikować jako rodzaj pieniactwa, usprawiedliwiający obciążeniem kosztami postępowania w całości – inicjatora postępowania rozgraniczeniowego. Sama okoliczność ustalenia uprzednio stanu prawnego granicy, nie czyni oczywiście co do zasady bezprzedmiotowym kolejnego wniosku o rozgraniczenie, albowiem ustalenie stanu prawnego granicy w drodze ugody czy decyzji o rozgraniczeniu nie stwarza samo przez się stanu eliminującego powstanie w przyszłości sporów granicznych. Tym niemniej wydanie decyzji o rozgraniczeniu przy ewidentnie jednoznacznym prawnie przebiegu granicy według dokumentów ewidencyjnych i przy zgodności przebiegu granicy na gruncie z przebiegiem uwidocznionym w dokumentacji geodezyjnej oraz przy zgodnych oświadczeniach właścicieli rozgraniczanych nieruchomości złożonych w obecności geodety, że nie kwestionują oni przebiegu granicy, a jednocześnie bezproblemowym odnalezieniu w terenie znaków granicznych, stanowi potwierdzenie braku wystąpienia sporu granicznego.
W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć należy, że geodeta wydał decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości skarżących D. i inicjatorów rozgraniczenia małżonków P., ustalając przebieg granicy, który nie budził wątpliwości w świetle dokumentów prawnych zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, począwszy od lat 1959-1961 (opracowania podkładów mapowych dla celów klasyfikacji) poprzez rok 1982 (kiedy miało miejsce odnowienie operatu ewidencji gruntów obrębu P.), później poprzez rok 2009r. obejmujący modernizację ewidencji gruntów obrębu Poryte Jabłoń oraz dokumentację z podziału nieruchomości skarżących z 2014r. Ze wszystkich dokumentów geodezyjnych przeanalizowanych przez geodetę wynikały dane czytelne, wiarygodne i jednoznacznie przedstawiające przebieg granicy. Dokumentacja geodezyjna przedstawiająca przebieg granicy umożliwiła odtworzenie przebiegu granicy na gruncie na podstawie wznowionych znaków granicznych z zachowaniem standardów dokładnościowych obowiązujących w czasie pierwotnego pomiaru granic dla celów klasyfikacji gruntów.
Znaki punktów osnowy geodezyjnej – jak wynika z protokołu granicznego – zostały bez problemu odnalezione w terenie i odtworzone. Nie doszło do modyfikacji współrzędnych punktów granicznych. Przebieg granicy ewidencyjnej – jak stwierdził geodeta – pokrywał się ze stanem na gruncie. Podczas czynności rozgraniczenia inicjator postępowania rozgraniczeniowego oraz skarżący jednomyślnie zgodzili się na ustalenie przebiegu granicy zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów. Decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości nie została objęta żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego.
O istnieniu sporu granicznego nie przesądza wyłącznie wniosek o rozgraniczenie ale całokształt okoliczności sprawy tj. przebieg czynności rozgraniczeniowych, charakter dokumentów odzwierciedlających prawny przebieg granicy znajdujących się zasobie geodezyjnym, postawa stron postępowania rozgraniczeniowego podczas czynności rozgraniczenia i ich stosunek do wskazanego przez geodetę przebiegu granicy w świetle dokumentacji prawnej, łatwość odnalezienia punktów osnowy geodezyjnej w terenie oraz reakcja stron postępowania na końcowy wynik rozgraniczenia. W doktrynie podkreśla się, że "potrzeba rozgraniczenia nieruchomości powstaje wtedy, gdy granice gruntów nie zostały ustalone albo stały się sporne, a wznowienie znaków granicznych nie może nastąpić" (S. Rudnicki, Rozgraniczenie [w:] S. Rudnicki, G. Bieniek, M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, G. Bieniek, M. Gdesz, Warszawa 2013).
Dalej autor ten podaje, że "przesłanką rozgraniczenia gruntów jest spór w sprawie przebiegu granicy". Konieczne jest więc istnienie sporu co do granicy lub brak jej ustalenia. Spór w sprawie o rozgraniczenie ma zawsze miejsce na etapie postępowania sądowego. Natomiast na etapie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego mogą mieć miejsce zarówno przypadki wystąpienia obiektywnych przesłanek uzasadniających jego wszczęcie, jak i ich brak.
Okoliczności sprawy wskazują, że wystarczające byłoby co najwyżej mniej kosztowne wznowienie znaków granicznych bez potrzeby uruchamiania postępowania rozgraniczeniowego.
Zdaniem składu orzekającego organy administracji obu instancji zbyt mechanicznie przeniosły na grunt niniejszego postępowania tezę uchwały NSA z 11.12.2006r. I OPS 5/06, bagatelizując fakt, że wywód prawny uchwały został wyprowadzony na tle sprawy, w której spór graniczny wystąpił. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji nie nawiązują należycie do okoliczności wynikających z treści protokołu granicznego oraz końcowego wyniku postępowania, akceptowanego przez wszystkie strony, w tym nie podważanego przez inicjatora postępowania rozgraniczeniowego. W konsekwencji ocena zaistnienia podstaw do obciążenia skarżących połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego jest oceną spłyconą.
Powyższe pozwala sądowi uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, prowadzącym do naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na powyższe sąd orzekł o uchyleniu postanowień organów obu instancji. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się obciążenie organu kosztami postępowania sądowego poniesionymi przez skarżących (art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).