Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. O. w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2020r. nr [...] uchylające w całości postanowienie Burmistrza Z. z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obory wolnostanowiskowej (głębokościółkowej) do opasu bydła (do 156 DJP) oraz płyty gnojowej, wraz z infrastrukturą techniczną w zabudowę zagrodowej, na części działki o Nr ew. gr. [...] w obrębie D., gm. Z., oraz umarzające postępowanie pierwszej instancji w sprawie zawieszenia postępowania w całości.
U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:
W dniu [...] marca 2018 r. A. S. wystąpił do Burmistrza Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obory do opasu bydła na nieruchomości oznaczonej nr ew. gr [...] w obrębie D., gm. Z. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] Burmistrz Z. ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji. Od powyższej decyzji D. K. i B. O. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
D. K. i B. O. złożyli sprzeciw od powyższej decyzji SKO w zakresie jej uzasadnienia. Wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 561/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw od decyzji SKO w B., wskazując że nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższym orzeczeniem nie zgodzili się skarżący i wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ze względu na zaskarżenie wyroku WSA w Białymstoku z dnia 10 października 2019r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Burmistrz Z. postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...] zawiesił – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji, do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej przez NSA.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik A. S. (inwestora) zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania z urzędu na skutek błędnego ustalenia, iż rozpatrzenie sprawy jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd,, w sytuacji gdy postępowanie toczące się przed NSA nie dotyczy kwestii, która w zawieszonym postępowaniu stanowi zagadnienie wstępne oraz art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, nierozstrzygnięcie, czy skarga kasacyjna od wyroku WSA z dani 10 października 2019r. jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2020r. nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza Z. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie zawieszenia postępowania w całości. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności powołało się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyjaśniając, że organ zobligowany jest zawiesić postępowanie tylko wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dalej cytując art. 16 § 1 k.p.a. organ przypomniał, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne i wykonalne. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności - co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.
Zaskarżenie zatem do sądu ostatecznej decyzji administracyjnej nie powoduje, że traci ona przymiot ostateczności. W ocenie organu wniesienie przez skarżącego sprzeciwu od decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2019 r. nie wstrzymało wykonania decyzji uchylającej, która jako decyzja ostateczna podlega wykonaniu. Bez wpływu na konieczność wykonania decyzji Kolegium pozostaje zatem wniesienie skargi kasacyjnej od orzeczenia WSA w Białymstoku oddalającego sprzeciw na powyższą decyzję SKO. Skutek tego jest taki, że wyrok WSA w Białymstoku jest nieprawomocny, ale wciąż ostateczna pozostaje decyzja Kolegium z 2 lipca 2019r.
Ponadto skoro również nie wstrzymano wykonania tejże decyzji, to nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a, ani żadna inna obligująca organ do zawieszenia postępowania. Tym bardziej, że żadna ze stron prowadzonego postępowania nie złożyła wniosku o zawieszenie postępowania. Konkludując Kolegium stwierdziło, że nie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania, stąd też postanowienie zawieszające należało uchylić, a sprawę zawieszenia postępowania umorzyć.
W skardze wniesionej do sądu administracyjnego skarżący B. O. zarzucił postanowieniu SKO naruszenie przepisów postępowania:
art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie zawieszenia postępowania w całości, w sytuacji gdy organ I instancji zasadnie zawiesił postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, gdyż rozstrzygnięcie tej sprawy jest ściśle związane i uzależnione od rozpoznania sprawy zawisłej przed NSA, bowiem sprawa ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt: II SA/Bk 561/19 stanowi zagadnienie wstępne związane bezpośrednio z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy o ustalenie warunków zabudowy;
art. 6 k.p.a., w związku z art. 7 i w związku z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, polegającym na nieuwzględnieniu faktu, iż chociażby z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozstrzygnięcie sprawy o ustalenie warunków zabudowy pozostaje w ścisłym związku z uprzednim rozstrzygnięciem sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w efekcie naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej;
art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i niezasadne uchylenie postanowienia Burmistrza Z. z dnia [...] stycznia 2020r., i w efekcie umorzenie postępowania pierwszej instancji w sprawie zawieszenia postępowania w całości, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji było słuszne i w sprawie należało utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy i wydać postanowienie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2019, poz.2325, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie SKO w B. z dnia [...] lutego 2020r. uchylające w całości postanowienie Burmistrza Z. z dnia [...] stycznia 2020r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji oraz umarzające postępowanie pierwszej instancji w sprawie zawieszenia postępowania w całości.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie przyjmie się, iż zagadnienie wstępne to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Przy czym z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2819/18 oraz z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 931/17; oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Dalej przypomnieć trzeba, że wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego w Polsce. Decyzja ostateczna, a taką jest decyzja SKO w B. z dnia [...] lipca 2019r. nr [...], korzysta bowiem z domniemania legalności. Legalność powyższej decyzji potwierdził dodatkowo tut. sąd, który wyrokiem z dnia [...] października 2019r. oddalił sprzeciw od tej decyzji.
Zgodzić się zatem należy z organem odwoławczym, że zaskarżenie (skargą lub sprzeciwem) do sądu takiej ostatecznej decyzji administracyjnej nie powoduje, że traci ona przymiot ostateczności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 16 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 204/19, CBOSA). Tym samym wbrew twierdzeniu skarżącego, choć decyzja SKO z dnia [...] lipca 2019r., nie jest prawomocna to jednak zawarte w niej rozstrzygnięcie jest ostateczne oraz wykonalne i obowiązuje do czasu jego prawomocnego uchylenia przez sąd administracyjny. Do tego czasu stan prawny wynikający z przedmiotowej decyzji jest obowiązujący i wywiera skutki prawne.
W ocenie skład orzekającego również zaskarżenie skargą kasacyjną wydanego w sprawie II SA/Bk 561/19 wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być uznane za zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie może być podstawą zawieszenia postępowania, jak chce tego skarżący i jak przyjął to organ I instancji. Skoro bowiem decyzja SKO z dnia 2 lipca 2019r. jest ostateczna i wykonalna, wniesienie sprzeciwu od tej decyzji nie wstrzymało bowiem jej wykonalności, to organ I instancji nie miał podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Bez wpływu na konieczność wykonania decyzji Kolegium pozostaje także, jak wspomniano już wyżej, wniesienie skargi kasacyjnej na orzeczenie WSA w Białymstoku oddalające sprzeciw. Tym bardziej, że jak wynika z postanowienia NSA z dnia 18 marca 2020r. sygn. akt II OSK 613/20 o umorzeniu postępowania kasacyjnego, skarżący B. O. i D. K. w dniu [...] marca 2020r. cofnęli skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 561/19.
Skutek tego jest zatem taki, że decyzja SKO uchylająca decyzję Burmistrza z dnia [...] maja 2019 r. jest ostateczna i wykonalna, stąd też, jak trafnie orzekło Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, organ I instancji nie miał podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania.
Z uwagi na powyższe okoliczności faktyczne i prawne, argumenty skarżącego podnoszone w skardze należy uznać za całkowicie chybione. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługują też zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 6, 7 i art. 8 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi.