Uzasadnienie
Rada Miejska w Goniądzu podjęła w dniu 13 marca 2019 r. uchwałę
Nr VI/44/19 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Goniądz (Dz. Urz. Woj. Podl. 2019, poz. 1508), działając m.in. na podstawie art. 19 ust. 3-5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2018, poz. 1152, dalej: "u.z.z.w.").
W treści § 12 ust. 6 załącznika do ww. uchwały, stanowiącego Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Goniądz (dalej: "Regulamin"), wskazano, że włączenie przyłącza do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej dokonuje na koszt Odbiorcy usług podmiot do tego uprawniony.
Skargę na ww. uchwałę, w zakresie § 12 ust. 6 Regulaminu wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Prokurator Rejonowy w G. zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa we wprowadzonym uchwałą regulaminie i zawarcie w § 12 ust. 6 Regulaminu, że włączenie przyłącza do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej dokonuje na koszt Odbiorcy usług podmiot do tego uprawniony. Skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zakresie § 12 ust. 6 Regulaminu.
W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona regulacja aktu prawa miejscowego pozostaje w sprzeczności z art. 84 Konstytucji RP, wedle którego jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, podczas gdy opłata za włączenie przyłącza do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjne, zawiera w sobie element przymusu, co czyni z tego świadczenia daninę publiczną. Skarżący wskazał, że nałożenie na mieszkańców obowiązku ponoszenia jakichkolwiek świadczeń publicznych może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy, a nie w drodze aktu prawa miejscowego, co przesądza o istotnym naruszeniu prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności § 12 ust. 6 Regulaminu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Goniądzu wskazała, że zaskarżona regulacja nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, bowiem uchwałą z dnia 29 grudnia 2020 r. nr XXVIII/164/20 (Dz. Urz. Woj. Podl. 2021, poz.
- 43) przyjęto nowy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Goniądz, w którym brak jest przepisu, który swoją treścią odpowiadałby zaskarżonej regulacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii.
W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne.
Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków znajdowało się (i znajduje nadal) w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
- 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
- 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
- 4) warunki przyłączania do sieci;
- 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
- 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
- 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
- 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
- 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
Zgodnie zaś z § 12 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały: "włączenie przyłącza do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej dokonuje na koszt Odbiorcy usług podmiot do tego uprawniony."
Analiza treści powyższego upoważnienia i treści § 12 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, prowadzi do wniosku o istotnym naruszeniu art. 19 ust. 5 u.z.z.w., poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą (tak m.in.: wyrok WSA w Olsztynie z 19 grudnia 2017 r., II SA/Ol 936/17 – CBOSA oraz wyrok NSA z 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, Lex 149541). Jak trafnie wskazał Prokurator, opłata za włączenie przyłącza do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej zawiera w sobie element przymusu, który czyni z tego świadczenia daninę publiczną.
W konsekwencji nałożenie na mieszkańców obowiązku ponoszenia jakichkolwiek świadczeń publicznych może mieć miejsce jedynie w drodze ustawy, a nie w drodze aktu prawa miejscowego. Uchwalenie zatem przez Radę Gminy w wyżej powołanym postanowieniu innego - niż wyraźnie przewidziany w ustawie - obowiązku, ocenić należy jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 października 2010 r., II SA/Go 516/10).
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy za skarżącym, że obowiązek, o którym mowa w § 12 ust. 6 Regulaminu, został nałożony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji bez podstawy prawnej.
W tym miejscu przypomnieć należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji.
Reasumując powyższe stwierdzić należy, że podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). Dlatego też wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie.
Końcowo podkreślić należy, że zasygnalizowana w odpowiedzi na skargę okoliczność nie funkcjonowania już w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały, wobec przyjęcia nowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Goniądz - uchwała Rady Gminy Goniądz z dnia 29 grudnia 2020 r. Nr XXVIII/164/20 (Dz. Urz. Woj. Podl. 2021, poz. 43), nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności załącznika zaskarżonej uchwały w zakresie unormowania zawartego w § 12 ust.
6. Uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki bowiem takiej uchwały zmieniającej obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (tak m.in.: NSA w postanowieniu z 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Lublinie z 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, wyrok WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 18/14, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie odpowiadającym treści, tj. § 12 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.