Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., przyznał A. N. (dalej jako Skarżąca) świadczenia w formie zasiłków rodzinnych na troje dzieci wraz z dodatkami: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez P. N., wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na P. N. oraz z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł na dwoje dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu na okres od [...] listopada 2013 r. do [...] marca 2014 r.
W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia Skarżąca kwestionowała przyznanie tylko jednego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego związanego z urodzeniem bliźniąt.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego Skarżąca spełnia warunki uprawniające do przyznania zasiłków rodzinnych na dzieci wraz z dodatkami do tych zasiłków.
W spornym zakresie Kolegium wskazało, że Skarżąca urodziła [...] marca 2012 r. dwoje dzieci podczas jednego porodu. W związku z koniecznością sprawowania opieki nad tymi dziećmi pracodawca udzielił jej urlopu wychowawczego na okres od [...] marca 2013 r. do [...] marca 2014 r. W ocenie organu, z treści art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) wynika, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w jednej kwocie 400 zł, niezależnie od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Liczba dzieci urodzonych podczas jednego porodu oraz stan zdrowia dziecka czy dzieci (niepełnosprawność), to okoliczności mające wpływ na długość okresu przysługiwania przedmiotowego dodatku.
Kolegium stwierdziło, że szczegółowe warunki nabywania prawa do poszczególnych dodatków do zasiłku rodzinnego zostały zawarte w art. 9 - 15 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści tych przepisów jednoznacznie wynika, że wszystkie dodatki - oprócz uregulowanego w art. 10 tej ustawy - przysługują jednorazowo lub miesięcznie na jedno dziecko. Wszystkie te, które są przyznawane w określonej kwocie na każde dziecko (trzecie i następne, niepełnosprawne, uczące się w szkole, itp.) mają na celu pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania każdego z dzieci. Fakt, że jedynie w stosunku do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego ustawodawca określił jego kwotę bez zastrzeżenia, że w takiej kwocie przysługuje na każde z pozostających pod opieką dzieci, świadczy o tym, że osobie opiekującej się dzieckiem lub dziećmi w trakcie urlopu wychowawczego przysługuje jeden dodatek.
Jest to o tyle uzasadnione, że jego funkcją nie jest dofinansowanie wydatków na dziecko, a częściowe zrekompensowanie zarobków utraconych przez rodzica przebywającego na bezpłatnym urlopie wychowawczym. Funkcję częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka spełnia zasiłek rodzinny (art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Na poparcie zaprezentowanego stanowiska Kolegium przytoczyło wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie (z dnia 5 czerwca 2012 r. VIII SA/Wa 152/12), w Krakowie (III SA/Kr 1495/11), w Kielcach (z dnia 14 lutego 2013 r. II SA/Ke 38/13) oraz wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r. I OSK 2692/12.
Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła skargę do tut. Sądu zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.
Skarżąca zauważyła, że organ przyznaje takie świadczenia niektórym rodzicom w podwójnej kwocie, a innym będącym w takiej samej sytuacji - tylko jedno świadczenie. Podkreśliła ponadto, że matka rodząca dwójkę dzieci podczas dwóch oddzielnych porodów ma możliwość korzystania z dodatku w sumie przez okres 48 miesięcy, czyli o 12 miesięcy dłużej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skargę należało uwzględnić.
W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Skarżąca spełnia warunki uprawniające do przyznania zasiłków rodzinnych na dzieci wraz z dodatkami do tych zasiłków. Spór dotyczy natomiast wysokości przyznanego Skarżącej dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Skarżąca twierdzi, że przysługuje jej przedmiotowy dodatek na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu i zdaniem Sądu trzeba jej w tym sporze przyznać rację.
Zgodnie z art. 8 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Dodatek ten przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych;
- 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;
- 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 10 ust. 1 cyt. ustawy). Stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, omawiany dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie było jednolitości w zakresie interpretacji ww. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z jednej strony wskazywano, m.in. w orzeczeniach przywołanych w tej sprawie przez organ, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w każdym przypadku, bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu, które pozostają pod faktyczną opieką osoby uprawnionej, w wysokości 400 zł miesięcznie. Okoliczność, że osoba uprawniona sprawuje faktycznie opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, ma wpływ - według poglądu reprezentowanego w wyrokach, na których oparło swoje rozstrzygnięcie Kolegium - jedynie na wydłużenie okresu pobierania przedmiotowego dodatku.
Pojawiło się również odmienne stanowisko w tej kwestii uznające, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu przysługuje osobno na każde z dzieci. Pogląd taki wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. IV SA/Po 848/07, na który Skarżąca powołała się w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Istniejące rozbieżności stały się powodem podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 czerwca 2014 r. uchwały, w której stwierdzono, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci (sygn. akt I OPS 15/13).
W uchwale tej NSA uznał, że konstrukcja przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego wyraźnie wskazuje, że przesłanką jego przyznania jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu, przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy, ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 ustawy. Zdaniem NSA, nie można więc z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu.
Nie sposób twierdzić, na podstawie art. 10 ustawy, że w takiej sytuacji należy wybrać jedno z dzieci, na które będzie przysługiwał ten dodatek do zasiłku rodzinnego na to dziecko. NSA nie przekonuje argument, że wydłużenie okresu przysługiwania dodatku do 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli opieka jest sprawowana nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, oznacza, że dodatek przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Jego zdaniem, rozumowaniu temu przeczy przede wszystkim to, że dodatek jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, a wydłużenie okresu pobierania dodatku dotyczy wyłącznie określenia okresu pobierania dodatku, a nie przesłanek, od których zależy nabycie prawa do tego dodatku. Z tego względu nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że skoro ustawodawca wydłużył okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, to tym samym dodatek ten ma przysługiwać tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci.
NSA zwrócił też uwagę, że gdyby w art. 10 ust. 1 ustawy został pominięty punkt 2, nie byłoby żadnych wątpliwości co do tego, że dodatek ten przysługiwałby do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, jeżeli pozostawałyby pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu.
NSA podniósł ponadto, że skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie, jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego, skoro każdy dodatek regulowany jest autonomicznie, ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużony został do 36 miesięcy.
Zdaniem NSA to, że co do dodatku z tytułu urodzenia dziecka (art. 9 ust.
4) uregulowana została kwestia, iż w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek przysługuje na każde dziecko, oznacza tylko tyle, że kwestia ta została uregulowana wprost, co usuwa możliwość powstania wątpliwości interpretacyjnych. Nie stanowi to jednak podstawy do wnioskowania a contrario, że skoro takiego przepisu nie ma w art. 10 ustawy, to dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Z kolei, co do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka została uregulowana kwestia ograniczenia tego dodatku poprzez określenie maksymalnej kwoty dodatków (art. 11a ust. 3, 4 i 5 ustawy). Takie unormowanie wskazuje, że ograniczenie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego do dodatku do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, wymagałoby podobnego uregulowania, którego nie ma w art. 10.
Odwołując się do wcześniej obowiązujących regulacji dotyczących zasiłku wychowawczego wypłacanego pracownikowi, który korzystał z urlopu wychowawczego NSA argumentował, że obecnie, w art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazano szczegółowego celu wypłacania dodatku, co wzmacnia argumentację, że wprowadzone w ustawie nowe, finansowane ze środków publicznych świadczenie służące wsparciu rodzin mających na utrzymaniu dzieci, które każdorazowo powiązane jest z zasiłkiem rodzinnym na dane dziecko, przysługuje odrębnie na każde z dzieci spełniających warunki określone w art. 10 ust. 1 ustawy.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że z treści art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wynika ogólna moc wiążąca uchwał NSA, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Orzekający w tej sprawie Sąd w pełni zgadza się z tezami przytoczonej uchwały i nie znajduje podstaw do odstąpienia od stanowiska w niej wyrażonego i przedstawienia zagadnienia do ponownego rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA.
Wobec powyższego, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, Sąd uznał za wadliwe rozstrzygnięcie organu przyznające Skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jedynie w kwocie 400 zł.
Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 tej ustawy stwierdzono niewykonalność zaskarżonej decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną.