Uzasadnienie
W dniu 29 listopada 2017 r. Rada Gminy Wysokie Mazowieckie podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017, poz. 1875 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2016 r., poz. 1440, ze zm., dalej: "u.d.p."), uchwałę nr 209/XXX/17 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z 2017 r., poz. 4659, zwana dalej: "uchwałą").
W dniu [...] marca 2020 r. Prokurator Okręgowy w Ł. (dalej powoływany jako: "Prokurator") wniósł skargę na wyżej opisaną uchwałę w zakresie unormowania wskazanego w § 10, podnosząc, że ww. zapis istotnie narusza prawo, tj. z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1, 5 i 6 u.d.p. W postanowieniu § 10 uchwały, Rada Gminy ustaliła, że: "Roczna stawka opłat w wysokości określonej w § 3 i 7 obejmuje pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym" (ust. 1). Za niepełny rok kalendarzowy wysokość stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym" (ust. 2). Takie unormowanie, tj. odnoszenie opłat za zajecie pasa drogowego przez urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego do pojęcia roku kalendarzowego zamiast roku pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z brzmieniem art. 40 ust. 5 i ust. 1 u.d.p. (obowiązującym zarówno w dacie podjęcia uchwały, jak i obecnym).
Z przepisu tego wynika wprost że: "za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub drogowym obiekcie inżynieryjnym". Powyższe wskazuje, że Rada Gminy podejmując uchwałę w zakresie unormowania § 10 w sposób nieuprawniony użyła pojęcia "rok kalendarzowy", co w konsekwencji modyfikuje treści ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p., tym samym wykroczyła poza przyznane jej kompetencje, regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 10 zaskarżonej uchwały
W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że Rada Gminy Wysokie Mazowieckie w dniu 29 kwietnia 2020 r. podjęła uchwałę nr 99/XV/20 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg gminnych, poprzez wprowadzenie zmiany brzmienia § 10 polegającej na skreśleniu wyrazu "kalendarzowy".
Na wezwanie Sądu do wypowiedzenia się, czy strona skarżąca podtrzymuje swoją skargę wobec podjęcia przez Radę Gminy wyżej opisanej uchwały uwzględniającej zarzuty skargi, Prokurator Okręgowy w Ł. w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2020 r. podtrzymał wzniesioną skargę. Prokurator podkreślił, że sam fakt uwzględnienia skargi i dostrzeżenie przez Radę wadliwości uchwalonego aktu prawnego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Prokurator podkreślił, że istota sądowej kontroli sprawowanej przez sady administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów prawnych i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie przez Radę zaskarżonego przepisu nie może skutkować umorzeniem postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Skutki prawne uchylenia aktu prawnego i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii.
W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (jaki i obecnym), "(...) za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Rację zatem ma Prokurator, kwestionując zapis § 10 zaskarżonej uchwały, że odnoszenie opłat za zajecie pasa drogowego przez urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "roku" pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z brzmieniem art. 40 ust. 5 i ust. 1 u.d.p.
Użycie pojęcia "rok kalendarzowy" modyfikuje bowiem treść ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Uchwalenie zatem przez Radę Gminy w wyżej powołanym postanowieniu innego, niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r., II SA/Go 516/10).
Również w kontekście tego zarzutu podkreślić należy, że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych.
W tym miejscu przypomnieć należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji.
Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). Dlatego też wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie.
Końcowo podkreślić należy, że zasygnalizowana w odpowiedzi na skargę uchwała Rady Gminy Wysokie Mazowieckie z dnia 29 kwietnia 2020 r. zmieniająca zaskarżoną uchwałę, nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie. Jak słusznie podkreślił Prokurator Okręgowy w Ł. w piśmie procesowym z dnia 18 maja 2020 r. dostrzeżone przez Radę Gminy wadliwości uchwalonego aktu prawnego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki bowiem takiej uchwały obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc).
Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 18/14, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność wadliwego zapisu, tj. § 10 zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.