Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
W dniu [...] sierpnia 2004r. L.S. wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie położonym w Ł. przy ul. 3-go M. [...].
Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. postanowieniem z dnia [...] października 2004r. Nr [...], negatywnie zaopiniowała lokalizację tego punktu ze względu na bliskie sąsiedztwo Miejskiej Biblioteki Publicznej Oddział dla dzieci, która znajduje się również przy ul. 3-go M. Z postanowieniem nie zgodził się L.S. i wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w którym nie zgadzał się ze sposobem pomiaru odległości przez członków Komisji, co potwierdził opinią geodety.
Postanowieniem z dnia [...] września 2004r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2004r. ([...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uwzględniając skargę L.S. uchylił postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2004r. z następującym uzasadnieniem.
Zgodnie z art. 18 ust. 3 a ustawy z dnia 26.10.1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231 z póź. zm. od pozytywnej opinii komisji gminnej ds. rozwiązywania problemów alkoholowych zależy wydanie przez organ zezwolenia na sprzedaż alkoholu osobie o to wnioskującej. Przed wydaniem opinii komisja bada czy dany punkt spełnia określone przepisami prawa miejscowego warunki aby mógł być zaopiniowany pozytywnie.
Rada Miejska w Ł. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2004r. określiła min. sposób mierzenia odległości punktu sprzedaży alkoholu od obiektu publicznego. § 1 tej uchwały ma następujące brzmienie:
"Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wydaje się, gdy punkt sprzedaży znajduje się w odległości co najmniej 90 m - mierzonej najkrótszą drogą dojścia po ciągach komunikacyjnych od granicy geodezyjnej obiektu chronionego... do wejścia budynku w którym znajduje się punkt sprzedaży podawania i spożywania napojów alkoholowych. Sprawa niniejsza jest o tyle nietypowa, że obiekt chroniony w postaci Miejskiej Biblioteki Publicznej zajmuje część budynku mieszkalnego i jest usytuowany patrząc od strony sklepu skarżącego wzdłuż ulicy 3-go M. na samym końcu tego obiektu. Nieruchomość o Nr [...]/1 na której posadowiony jest cały blok stanowi współwłasność w częściach ułamkowych właścicieli lokali mieszkalnych /18-u/ oraz biblioteki.
Informacje tę Sąd posiadł: z wyjaśnień i mapy sytuacyjnej załączonej do akt administracyjnych przez skarżącego. Natomiast organ nie ustosunkował się do tej kwestii uważając, że pomiaru odległości należy dokonać od ściany bloku lub granicy działki na którym ten blok się znajduje. Tak dokonany pomiar wyniósł 74 lub 79 metrów ale nie jest zgodny z definicją przytoczoną w § 1 uchwały Rady Miejskiej.
Przede wszystkim organ winien ustalić, co w niniejszym przypadku należałoby określić... obiektem chronionym... Trudno zgodzić się, że cały blok mieszkalny jest obiektem chronionym, gdyż naruszałoby to definicję obiektu chronionego zawartą w § 2 w/w uchwały gdzie nie są wymienione jakiekolwiek lokale mieszkalne. Należy zwrócić uwagę, iż nie mówi się o granicy geodezyjnej działki na której znajduje się obiekt chroniony lecz o granicy samego obiektu chronionego.
Bez wyjaśnienia w/w pojęć na gruncie konkretnej sytuacji nie będzie możliwe obiektywne zdaniem Sądu zamierzenie odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych skarżącego a biblioteką.
Pomocnym w tym względzie może być zdaniem Sądu treść protokołu z posiedzenia Rady Miasta Ł., jakie odbyło się przed podjęciem uchwały Nr [...] o ile z zapisów będzie wynikało – jakie okoliczności były brane pod uwagę przy podejmowaniu § 1 wskazanej uchwały.
Nade wszystko przy trudnościach interpretacyjnych – organ winien kierować się wykładnią celowościową ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Jeżeli ustawa daje gminie kompetencje do ustalenia min. usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych to realizacja tej kompetencji nie może być mechaniczna i nie może prowadzić do ograniczenia swobody działalności gospodarczej.
Dlatego też organ winien raz jeszcze dokonać oceny stanu faktycznego sprawy kierując się zasadami wymienionymi w art. 7 art. 75, art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bez znaczenia okoliczność na co wskazuje skarżący, iż przez okres 10 lat sprzedaż alkoholu była prowadzona w tym samym miejscu zaś Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. pozytywnie opiniowała lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych prowadzonego przez żonę skarżącego.
Po tymże wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] marca 2005r. po prawomocnym rozpatrzeniu zażalenia L.S. na postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Ł. z dnia [...] października 2004r. orzekło o uchyleniu tego postanowienia i kwestię zaopiniowania wniosku o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że jest związany wytycznymi sądu i jest zobowiązany do ich wykonania. Poza wytycznymi Sądu Kolegium zaleciło organowi I instancji dokonanie oględzin miejsca położenia lokalu skarżącego i biblioteki z zaznaczeniem ich usytuowania na mapie z pomiarem odległości według kilku wariantów, w tym i takiego jaki wskazuje strona. Za konieczne kolegium uznało też opisanie wyglądu zewnętrznego lokalu strony, tego czy są nim jakieś tablice informacyjne, reklamy czy w lokalu są otwory okienne oraz ustalenie czy skarżący posiada tytuł prawny do lokalu w którym ma zamiar prowadzić sprzedaż alkoholu i czy lokal stanowi wyłączną własność skarżącego czy też pozostaje we współwłasności skarżącego i jego małżonki.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie kasację wywiódł L.S. zarzucając mu bezpodstawność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji przy możliwości rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie oraz bezzasadności zaleceń do wykonania wskazanych przez Kolegium.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę zaskarżonych aktów, wydanych przez organy administracji publicznej, poprzez pryzmat ich zgodności z prawem. W sytuacji gdy przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna, wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, rolą sądu administracyjnego jest sprawdzenie czy istniała - w okolicznościach faktycznych i prawnych danej sprawy – potrzeba uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przepis powyższy stanowi, iż możliwość wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej (czy też w postępowaniu zażaleniowym postanowienia kasacyjnego, gdzie poprzez odesłanie zawarte w art. 144 kpa stosuje się przepisy dotyczące odwołań) istnieje wówczas, gdy rozstrzygnięcie danej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie o potrzebie przeprowadzenia od nowa postępowania administracyjnego przesądził wiążąco poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] grudnia 2004r. (sygn. [...]), uchylający pierwsze postanowienie negatywnie opiniujące lokalizację punktu sprzedaży alkoholu z wniosku skarżącego.
Wytyczne zawarte w uzasadnieniu wskazanego wyroku, przytoczone w całości we wstępnej części niniejszego uzasadnienia, zakreśliły granice koniecznych ustaleń w sposób szeroki. Same w sobie stworzyły one potrzebę przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego od podstaw. Brak zaś przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w danej sprawie w ogóle, nigdy nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie mieści się bowiem w kompetencji organu odwoławczego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego od nowa w całości.
Reasumując, nawet bez zaleceń dodanych przez SKO, organ odwoławczy związany z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wytycznymi sądu administracyjnego zawartymi w poprzednim wyroku, uprawniony był do wydania decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Z tych przyczyn nie dostrzegając naruszenia prawa zaskarżoną decyzją, Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).