Uzasadnienie
W dniu [...] września 2019 r. na mocy postanowienia nr [...] p.o. Komendanta Miejskiego Policji w B., działając jako przełożony dyscyplinarny, na podstawie art. 134i ust. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm., dalej: "u.P.") wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko asp. N. S. będącemu dzielnicowym Rewiru Dzielnicowych Wydziału Prewencji Komisariatu Policji w B., obwinionemu o to, że:
- 1. Będąc funkcjonariuszem Policji, pełniąc służbę jako dzielnicowy Rewiru Dzielnicowych Wydziału Prewencji Komisariatu Policji II w B., będąc zobowiązanym do przestrzegania dyscypliny służbowej, obowiązku tego nie dopełnił w ten sposób, że wprowadził w błąd mł. insp. A. M. - Komendanta Komisariatu Policji II w B. przez to, że przedłożył zaświadczenie lekarskie potwierdzające jego chorobę serii [...] od dnia [...] marca 2019 r. do dnia [...] kwietnia 2019 r., celem usprawiedliwienia nieobecności w służbie, podczas gdy będąc na zwolnieniu lekarskim, w dniach [...] marca 2019 r., przebywał na zagranicznym wyjeździe wypoczynkowym w P. we Francji, co spowodowało szkodę w służbie, polegającą na konieczności angażowania innego funkcjonariusza w osobie mł. asp. K. S. do wykonywania czynności w jego zastępstwie, czym popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej w zakresie wprowadzenia w błąd przełożonego, tj. o czyn z art. 132 ust, 3 pkt 4 u.P.;
- 2. Będąc funkcjonariuszem Policji, pełniąc służbę jako dzielnicowy Rewiru Dzielnicowych Wydziału Prewencji Komisariatu Policji II w B., będąc zobowiązanym do przestrzegania zasad etyki zawodowej, obowiązku tego nie dopełnił, w ten sposób, że wprowadził w błąd mł. insp. A. M. - Komendanta Komisariatu Policji II w B. przez to, że przedłożył zaświadczenie lekarskie potwierdzające jego chorobę serii [...] od dnia [...] marca 2019 r. do dnia [...] kwietnia 2019 r., celem usprawiedliwienia nieobecności w służbie, podczas gdy będąc na zwolnieniu lekarskim w dniach [...] marca 2019 r., przebywał na zagranicznym wyjeździe wypoczynkowym w P. we Francji, przez co w swoim działaniu nie kierował się zasadami współżycia społecznego, jego działania nie były przykładem praworządności, czym popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 u.P. w zw. z § 2 "Zasad etyki zawodowej policjanta" stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r., w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (dalej: "Zasady etyki");
- 3. Będąc funkcjonariuszem Policji, pełniąc służbę jako dzielnicowy Rewiru Dzielnicowych Wydziału Prewencji Komisariatu Policji II w B., w okresie od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] kwietnia 2019 r., będąc zobowiązanym nie później niż w terminie 7 dni od zaistnienia zdarzenia, do poinformowania w pisemnym raporcie, drogą służbową, przełożonego właściwego w sprawach osobowych o zmianie adresu miejsca zamieszkania z adresu: B. ul. [...] na adres: B. ul. [...], powyższego obowiązku nie dopełnił, czym popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na zaniechaniu wykonania czynności służbowej, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 2 u.P. w zw. z § 13 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów.
Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Komendant Miejski Policji w B. (dalej: "KMP") orzekł o uznaniu asp. N. S. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu, opisanego w zarzucie dyscyplinarnym nr 1 i 2 oraz wymierzył mu karę nagany, na zasadzie art. 134 pkt (nie wskazano szczegółowej jednostki redakcyjnej, tj. pkt 1) u.P. (pkt 1 orzeczenia) oraz o uniewinnieniu funkcjonariusza od popełnienia czynu opisanego w zarzucie dyscyplinarnym nr 3, na zasadzie art. 135j ust. 1 pkt 1 u.P. (pkt 2 orzeczenia).
W uzasadnieniu ww. orzeczenia KMP wskazał, że podstawowym materiałem dowodowym w sprawie była dokumentacja wytworzona w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w Wydziale Kadr Komendy Miejskiej Policji w B. w sprawie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez asp. N. S.. Ponadto w toku postępowania przesłuchano świadków: M. M., M. M., I. K. oraz mł. asp. K. S., asp. Szt. M. K. i mł. asp. A. M. – Komendanta Komisariatu Policji II w B., a także obwinionego oraz uzyskano materiały dotyczące przebiegu jego służby, w tym wyróżnienia i opinie służbowe.
Z uzasadnienia orzeczenia KMP wynika, że wskutek przeprowadzonych czynności ustalono, że asp. N. S. w trakcie zwolnienia lekarskiego, na którym przebywał ze względu na doznany w styczniu 2019 r. wypadek na służbie, który skutkował skręceniem kolana lewego, przebywał w dniach [...] marca 2019 r. w P. we Francji, czym wprowadził w błąd Komendanta Komisariatu Policji II w B. co do miejsca faktycznego przebywania. Skutkowało to zaś szkodą w służbie w postaci zwiększenia obowiązków dla innych policjantów pełniących służbę tj. mł. asp. K. S., co wymagało od niej zwiększonego nakładu pracy przy realizacji obowiązków służbowych przez kilka miesięcy. KMP uznał, że zachowanie obwinionego stanowiło również nieprzestrzeganie Zasad etyki pod względem niekierowania się zasadami współżycia społecznego, bowiem obwiniony powinien być świadomy, że absencja wywołana zwolnieniem lekarskim spowoduje dodatkowe obciążenia innych policjantów.
Organ stwierdził, że przewinienie obwinionego było zawinione, bowiem pomimo braku zamiaru jego popełnienia, dopuścił się go na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo, że możliwość tego przewidywał albo mógł przewidzieć. Organ nie przychylił się przy tym do argumentacji obwinionego o tym, że nie miał on wiedzy o zaplanowanym przez jego znajomą wyjeździe, o którym dowiedział się dopiero będąc na lotnisku w Modlinie, uznając, że jako osoba o pełnej zdolności do czynności prawnych, mógł on swobodnie i bez ograniczeń kierować swoim zachowaniem. Z racji braku dostatecznego materiału dowodowego, uniewinniono obwinionego od zarzutu nr 3.
Wskutek rozpatrzenia odwołania obwinionego od ww. orzeczenia w zakresie jego punktu 1, Komendant Wojewódzki Policji w B. (dalej: "KWP") orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. zaskarżone orzeczenie utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu orzeczenia KWP wskazał, że postępowanie dyscyplinarne związane było ze stwierdzonym faktem wyjazdu asp. N. S. w czasie długotrwałego zwolnienia lekarskiego na trzydniową wycieczkę do P., co było wprowadzeniem w błąd przełożonego i spowodowało szkody służbie. Podzielił przy tym ustalenia organu I instancji, akcentując przy tym, że nie dał wiary prezentowanej przez obwinionego argumentacji o braku posiadania przez niego świadomości co do planowanego wyjazdu do P. w dniach [...] marca 2019 r. oraz o braku istnienia pomiędzy nim a M. M. zażyłej relacji, uznając, że w zasadzie okoliczności te pozostają bez znaczenia w kontekście zdecydowania przez obwinionego o przejściu kontroli lotniskowej, a następnie wejścia na pokład samolotu.
W ocenie KWP w tym momencie nastąpiło wprowadzenie przełożonego obwinionego w błąd co do miejsca odbywanej rekonwalescencji, zaś datą popełnienia deliktu jest [...] marca 2019 r. będący datą wycieczki do P.. Odnosząc się do zarzutów obwinionego, KWP wyjaśnił również, że z powodu doznanego urazu nogi, obwiniony nie powinien był jej forsować ani obciążać, co mogło doprowadzić do pogłębienia urazu, a z całą pewnością nie przyczyniło się do poprawienia sprawności obwinionego, który jak sam wyjaśnił, przez cały wyjazd przebywał w hostelu z powodu bólu.
W związku z tym organ odwoławczy wskazał, że potencjalnie mogło dojść do przedłużenia się okresu niezbędnego na rekonwalescencję, a tym samym absencja obwinionego w służbie wydłużała się, co z kolei generowało konieczność organizacji zastępstw. KWP nie podzielił również argumentacji obwinionego, jakoby kwalifikacja prawna przedstawionego mu w punkcie 1 zarzutu dyscyplinarnego, nie mogła występować samodzielnie, wskazując, że delikt tam opisany jest samodzielnym przewinieniem dyscyplinarnym i nie wymaga dodatkowego obudowywania go innymi normami prawa oraz wyjaśnił, że tożsama treść zarzutów nr 1 i 2 nie miała na celu zwielokrotniania sankcji dyscyplinarnej, lecz zwiększenie przejrzystości zarzutów, z których pierwszy dotyczył naruszenia dyscypliny służbowej, zaś drugi nieprzestrzegania Zasad etyki. Organ odwoławczy wyjaśnił, że mimo to wymierzona obwinionemu sankcja dyscyplinarna "jest jedna i stanowi karę łączną za popełnione delikty".
KWP wskazał przy tym, że w przyszłości organ I instancji powinien rozważyć potrzebę łączenia zarzutów i kwalifikacji prawnej, w przypadku gdy ten sam czyn wyczerpuje znamiona zarówno naruszenia dyscypliny służbowej, jak i nieprzestrzegania Zasad etyki.
Odnosząc się zaś do drugiego z zarzutów, KWP wyjaśnił, że wyjazd obwinionego, przebywającego na zwolnieniu lekarskim, do P., groził pogłębieniem urazu kolana oraz był nieetyczny z tego względu na fakt, że w tym czasie pracę za obwinionego wykonywali inni policjanci. Organ odwoławczy uznał, że takie zachowanie stoi w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego obowiązujących nie tylko funkcjonariuszy Policji, ale wszystkich.
W oparciu o powyższe, organ odwoławczy uznał, że wymierzona obwinionemu kara nagany jest karą adekwatną do popełnionego przewinienia, a przy tym najłagodniejszą z katalogu kar, oznaczającą wytknięcie niewłaściwego postępowania.
Skargę na ww. orzeczenie wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku N. S., zarzucając w niej rażące naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na jego treść, tj.:
- 1. art. 132 ust. 3 pkt 4 u.P. wobec dowolnego uznania, że N. S. nie dopełnił obowiązku przestrzegania dyscypliny służbowej w ten sposób, że wprowadził w błąd Komendanta KP II w B. poprzez to, że przedłożył zaświadczenie lekarskie potwierdzające jego chorobę od dnia [...] marca 2019 r. do dnia [...] kwietnia 2019 r. celem usprawiedliwienia nieobecności w służbie podczas, gdy będąc na zwolnieniu lekarskim w dniach [...] marca 2019 r. przebywał na zagranicznym wyjeździe wypoczynkowym w P. we Francji, co spowodowało szkodę w służbie polegającą na konieczności angażowania innego funkcjonariusza do wykonywania czynności w jego zastępstwie, w sytuacji, gdy:
- – art. 132 ust. 3 pkt 4 u.P. nie może występować jako samoistna kwalifikacja prawna przewinienia dyscyplinarnego, lecz musi pozostawać w związku z innymi normami prawnymi określającymi wykonanie czynności służbowej w sposób "prawidłowy",
- – w zarzucie nie wskazano daty popełnienia przewinienia dyscyplinarnego przez skarżącego, natomiast w uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji doprecyzowuje, że N. S. wprowadził w błąd przełożonego w momencie gdy będąc na lotnisku w M. zdecydował się na przejście kontroli lotniskowej i wejście na pokład samolotu, co należy uznać za niedopuszczalne na tym etapie postępowania, a co dodatkowo ma istotne znaczenie w kontekście oceny przedawnienia karalności,
- – N. S. nie mógł w ogóle wprowadzić w błąd przełożonego, albowiem w dacie wystawienia mu przez lekarza E. S. kolejnego zwolnienia lekarskiego i przesłania go przełożonemu tj. w dn.-[...] marca 2019 r, skarżący nie miał wiedzy, iż w dniach [...] marca 2019 r. wyjedzie do Francji, a zatem jego działanie nie nosi cech umyślności,
- – nie sposób przypisać N. S. winy nieumyślnej, albowiem bilety lotnicze zarezerwowała i kupiła M. M., bez wiedzy i zgody N. S.,
- – dwudniowy wyjazd skarżącego do Francji nie spowodował i realnie nie mógł spowodować szkody w służbie, albowiem N. S. na skutek skręcenia kolana przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, poczynając od [...] stycznia 2019 r., a złożone przez niego zwolnienie na okres od dnia [...] marca 2019 r. do dnia [...] kwietnia 2019 r. było w kolejności czwarte, a zatem ustanowienie zastępstwo dla skarżącego w osobie mł. asp. K. S. nie miało związku z wyjazdem do Francji, lecz absencją w służbie spowodowaną realną i potwierdzoną dokumentami chorobą,
- 2. art. 132 ust. 3 pkt 2 u.P. w zw. z § 2 Zasad etyki wobec dowolnego uznania, że asp. N. S. nie dopełnił obowiązku przestrzegania zasad etyki zawodowej w ten sposób, że wprowadził w błąd Komendanta KP II w B. przez to, że przedłożył zaświadczenie lekarskie potwierdzające jego chorobę od dnia [...] marca 2019 r. do dnia [...] kwietnia 2019 r. celem usprawiedliwienia nieobecności w służbie podczas, gdy będąc na zwolnieniu lekarskim w dniach [...] marca 2019 r. przebywał na zagranicznym wyjeździe wypoczynkowym w P. we Francji, przez co swoim działaniem nie kierował się zasadami współżycia społecznego, a jago działania nie były przykładem praworządności w sytuacji, gdy:
- – opis zarzutu dyscyplinarnego oznaczonego nr 2 w zakresie czynności sprawczej przypisanej skarżącemu, jest tożsamy z opisem zarzutu nr 1, a zatem winien podlegać kwalifikacji łącznej,
- – wskazana kwalifikacja prawna nie koreluje z treścią zarzutu, albowiem § 2 Zasad etyki określa w sposób nadzwyczaj ogólnikowy "powinne" zachowanie funkcjonariusza - policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji, natomiast w treści zarzutu nie sprecyzowano jakimi konkretnie zasadami współżycia społecznego nie kierował się N. S. (choć jest to pojęcie bardzo szerokie), a nadto na czym miało polegać niepraworządne zachowanie skarżącego (mając na uwadze prawidłowe rozumienie tego pojęcia), co czyni zarzut abstrakcyjnym i niezrozumiałym,
- – w zarzucie nie wskazano daty popełnienia przewinienia dyscyplinarnego przez N. S., co-ma znaczenie w kontekście przedawnienia karalności, zważając, że zwolnienie lekarskie zostało wystawione i przesłane do przełożonego przez lekarza E. S. w dniu [...] marca 2019 r., zaś orzeczenie organu II instancji wraz z uzasadnieniem pełnomocnik skarżącego otrzymał w dn. [...] marca 2020 r., a więc po upływie roku licząc od daty zwolnienia, co oznacza upływ czasu skutkującego przedawnieniem karalności,
- 3. art. 135l ust. 1 u.P. wobec dowolnego, pozostającego w sprzeczności z treścią zgromadzonego materiału dowodowego przyjęcia przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego, że wyjaśnienia asp. N. S. nie polegają na prawdzie, a wręcz są absurdalne, w sytuacji gdy pozostają one logiczne, wewnętrznie spójne oraz korelują z zeznaniami świadka M. M., a nadto nie przeprowadzono dowodu przeciwnego, który wykluczyłby twierdzenia skarżącego;
- 4. art. 135l ust. 1 u.P. wobec uznania przez organ II instancji, że stan faktyczny w sprawie został ustalony w pełni, w tym wyjaśniono wszystkie okoliczności czynów zarzucanych skarżącemu, pomimo nieuwzględnienia wniosku dowodowego zgłoszonego przez obrońcę skarżącego w zakresie uzupełniającego przesłuchania N. S.;
- 5. art. 135j ust. 2 pkt. 6 u.P. wobec braku należytego uzasadnienia faktycznego orzeczenia wydanego przez organ II instancji tj. wskazania faktów, które przełożony dyscyplinarny uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w sytuacji, gdy zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie orzeczenia, przekonania obwinionego o jego prawidłowości, a także umożliwienie sprawdzenia w toku kontroli instancyjnej prawidłowości procesu rozumowania organu I instancji oraz motywów rozstrzygnięcia;
- 6. art. 135j ust. 2 pkt. 6 u.P. wobec braku należytego uzasadnienia prawnego wydanego orzeczenia tj. wskazania podstaw prawnych, z których wynika obowiązek określonego zachowania policjanta, z przytoczeniem treści tychże przepisów i wyjaśnienia przyjęcia konkretnego przepisu jako kwalifikacji prawnej rozstrzygnięcia, a nadto nie odniesienia się w treści uzasadnienia do zarzutów odwołania zgłoszonych w kontekście przewinienia dyscyplinarnego nr 2.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia nr [...] oraz poprzedzającego go orzeczenia nr [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie wywiedzione w niej zarzuty okazały się trafne. Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola zaskarżonego orzeczenia uzasadniała jego uchylenie, a także uchylenie poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji w zakresie punktu 1 tego orzeczenia. W związku bowiem z tym, że zarówno zaskarżone orzeczenie KWP, jak i sam przedmiot zaskarżenia ograniczają się w sprawie do zarzutów nr 1 i 2 (z racji uniewinnienia przez KMP skarżącego od popełnienia czynu opisanego w zarzucie nr 3), prawidłowość rozstrzygnięcia dyscyplinarnego w części odnoszącej się do zarzutu nr 3 nie stanowiła przedmiotu kontroli sądu.
Zgodnie z art. 132 ust. 1 u.P., policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że policjant jest obowiązany do przestrzegania zarówno dyscypliny służbowej, jak i zasad etyki zawodowej, na co wskazuje treść zd. 2 i 3 roty ślubowania składanego przed przyjęciem do służby, sformułowanej w art. 27 ust. 1 u.P. Zawarty w rocie ślubowania zakres obowiązków funkcjonariusza Policji, jako funkcjonariusza służby publicznej, wymaga szczególnej staranności w wykonywaniu zadań, które ma zapewnić realizację zadań tej służby i ochronę życia i zdrowia ludzi przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra. Odpowiedzialność dyscyplinarna policjantów jest zaś jedną z podstawowych gwarancji realizacji tych obowiązków (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., I OSK 637/06, Lex nr 320611).
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie dyscyplinarne policjantów jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania karnego. Istotę postępowania dyscyplinarnego trafnie scharakteryzował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2001 r., sygn. akt K 22/00 (publ. OTK ZU nr 3/2001, s. 266-268), wskazując, że: "deontologia postępowania dyscyplinarnego jest inna niż postępowania karnego. Łączy się ona przede wszystkim ze szczególnym charakterem niektórych zawodów oraz zasadami funkcjonowania konkretnych korporacji zawodowych. Ukształtowane w ich ramach reguły deontologiczne ukierunkowane są przede wszystkim na obronę honoru i dobra zawodu. Stąd też odpowiedzialność dyscyplinarna związana może być z czynami, które nie podlegają odpowiedzialności karnej. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.k. nie oznacza, że postępowanie dyscyplinarne staje się postępowaniem karnym".
Jak stanowi bowiem art. 135p ust. 1 zd. 1 u.P.: w zakresie nieuregulowanym w u.P., do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.k., dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. Podkreślić również wypada, że odpowiedzialność dyscyplinarna policjantów oparta jest na regułach zaostrzonych, wynikających ze szczególnego rodzaju zadań stawianych jednostkom organizacyjnym Policji. NSA w wyżej powołanym wyroku o sygn. I OSK 637/06 stwierdził, że przy wykonywaniu zadań Policji, funkcjonariuszy obowiązuje nie tylko dyscyplina służbowa, ale i przestrzeganie zasad etyki zawodowej, do których należy zaliczyć szczególną staranność w wykonywaniu obowiązków, a także poczucie odpowiedzialności każdego funkcjonariusza za nienaganne wykonanie obowiązków służbowych i wizerunek społeczny Policji.
Pojęcie naruszenia dyscypliny służbowej zostało zdefiniowane w art. 132 ust. 2 u.P. jako czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Otwarty katalog zachowań uznanych przez ustawodawcę za naruszenie dyscypliny służbowej zawarty został w art. 132 ust. 3 u.P., który w punkcie 4 zalicza do tego katalogu wprowadzenie w błąd przełożonego lub innego policjanta, jeżeli spowodowało to lub mogło spowodować szkodę służbie, policjantowi lub innej osobie. Taką też kwalifikację czynu przypisano obwinionemu w niniejszej sprawie formułując pierwszy z postawionych mu zarzutów.
Z drugiej strony ustawodawca nie określił definicji zasad etyki zawodowej funkcjonariusza Policji, ani też nie unormował przykładowego katalogu zachowań, które należy uznać za niezgodne z nimi. Jedynie w art. 7 ust. 1 pkt 7 u.P. wskazał, że zasady te określane są przez Komendanta Głównego Policji, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych. Obowiązujące od 1 stycznia 2004 r. do chwili obecnej Zasady etyki zawodowej policjanta uregulowane zostały w załączniku do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta". Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, załącznik ten zawiera ogólne dyrektywy wykonywania zawodu policjanta, które stanowią przejaw przestrzegania zasad praworządności i prowadzą do pogłębienia społecznego zaufania do Policji.
Jednocześnie nie precyzuje znamion zachowań uznawanych za przewinienia dyscyplinarne, a jedynie wskazuje na pewne wzorce, których funkcjonariusz powinien przestrzegać i których naruszenie może skutkować odpowiedzialnością dyscyplinarną (por. Z. Gądzik (w:) Ł. Czebotar, Z. Gądzik, A. Łyżwa, A. Michałek, A. Świerczewska-Gąsiorowska, M. Tokarski, Ustawa o Policji. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2015, str. 654-655 wraz z powołanymi tam publikacjami). Oznacza to, że nie zawierają one co do zasady standardów moralnych odmiennych od powszechnie akceptowanych społecznie, mogą natomiast, ze względu na rodzaj i przedmiot służby, pewne wartości preferować, a obowiązki wysuwać na pierwszy plan, kosztem sfery prywatnej funkcjonariusza. Zawody, w których ze względu na ich doniosłość społeczną, istnieje uzasadnienie do tworzenia etyki zawodowej, cechują się zwiększonym rygoryzmem etycznym i podwyższeniem standardów zachowań dla osób ten zawód wykonujących (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 listopada 2019 r., II SA/Go 392/19, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").
I tak w § 2 Zasad etyki wskazano, że w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w zasadach etyki zawodowej, policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. Taką też kwalifikację, powiązaną z art. 132 ust. 1 u.P. przypisano obwinionemu formułując drugi z postawionych mu zarzutów.
Z uzasadnień obu orzeczeń dyscyplinarnych wynika, że organy obu instancji, naruszenia obowiązku przestrzegania dyscypliny służbowej oraz zasad etyki zawodowej upatrują w wyjeździe skarżącego do P. który miał miejsce w dniach [...] marca 2019 r. przypadających na okres zwolnienia lekarskiego spowodowanego wypadkiem na służbie, któremu skarżący uległ w styczniu 2019 r. Wskazują na to rozważania organów odnoszące się do strony podmiotowej (sprowadzające się do przypisania skarżącemu winy nieumyślnej w momencie powzięcia przez niego decyzji o przejściu kontroli lotniczej i wejścia na pokład samolotu), a także jednego z elementów strony przedmiotowej czynu – tj. jego skutku, który ma istotne znaczenie w kontekście pierwszego z postawionych skarżącemu zarzutów (deliktowi dyscyplinarnemu opisanemu w art. 132 ust. 3 pkt 4 u.P. można przypisać charakter materialny ze względu na wymagane do jego zaistnienia znamię skutkowe czynu - w tym przypadku spowodowanie lub możliwość spowodowania szkody służbie, policjantowi lub innej osobie).
Szczególnie obszernie co do drugiej z ww. kwestii wypowiedział się KWP w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, który za skutek ów trafnie (w przeciwieństwie do organu I instancji) uznał potencjalną możliwość przedłużenia okresu rekonwalescencji skarżącego, a tym samym jego absencji w służbie i związanej z tym konieczności organizacji zastępstw (o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia).
Należy przy tym wyjaśnić, że z akt postępowania dyscyplinarnego wynika, że obwiniony w okresie od [...] marca do [...] kwietnia 2019 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim z powodu rekonwalescencji po przebytym w styczniu 2019 r. wypadku na służbie, w wyniku którego doznał skręcenia kolana lewego. Jak wynika zaś z kopii akt postępowania w sprawie kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego w ww. okresie (znajdujących się w aktach sprawy) całkowity okres rekonwalescencji po ww. wypadku obejmował czas od [...] stycznia do [...] lipca 2019 r. Nie jest w niniejszej sprawie sporne, że obwiniony wraz z M. M. odbył w dniach [...] marca 2019 r. podróż do Francji, dokąd udał się na pokładzie samolotu przewoźnika lotniczego Ryanair. Na podstawie raportu odprawy biletowej uzyskanego z M. Portu Lotniczego [...] w N. oraz pisma przewoźnika lotniczego Ryanair z dnia [...] sierpnia 2019 r. ustalono w ramach przeprowadzonej kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, że asp.
N. S. w dniu [...] marca 2019 r. o godzinie 10:44 przeszedł odprawę, zaś o 13:22 wyleciał lotem nr [...] skierowanym na p. lotnisko Beauvais. Z kolei w dniu [...] marca 2019 r. rejsem tych samych linii nr [...], który odbył się w godzinach 15:55-18:10, wrócił do Polski, korzystając z tych samych portów lotniczych. Okoliczności tych obwiniony nie kwestionuje, nie zgadzając się jedynie z dokonaną przez organy dyscyplinarne oceną strony podmiotowej deliktu dyscyplinarnego polegającego na udziale w zagranicznym wyjeździe wypoczynkowym w trakcie zwolnienia lekarskiego, (która w istocie jest trafna).
Pomimo jednak co do zasady prawidłowych ustaleń stanu faktycznego zaistniałego zdarzenia, z którym organy w uzasadnieniach wydanych orzeczeń, powiązały naruszenie obowiązującej skarżącego dyscypliny służbowej i zasad etyki zawodowej, a przy tym i co do zasady prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, oba wydane orzeczenia dyscyplinarne są wadliwe ze względu na nieprawidłowe sformułowanie postawionych skarżącemu zarzutów nr 1 i 2. W istocie, w sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją, w której postawione skarżącemu zarzuty nie korelują z ustaleniami faktycznymi zawartymi w uzasadnieniu zapadłych orzeczeń, bowiem oba ww. elementy orzeczenia odnoszą się do innych zachowań obwinionego.
Jak wynika bowiem z treści obu zarzutów, penalizowanym zachowaniem skarżącego (tj. znamieniem czasownikowym, zachowaniem) jest przedłożenie zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego chorobę obwinionego w okresie od [...] marca do [...] kwietnia 2019 r., celem usprawiedliwienia nieobecności w służbie, stanowiącym wprowadzenie w błąd jego przełożonego. Konstrukcja zarzutu sugeruje, że przebywanie na zagranicznym wyjeździe wypoczynkowym w P. stanowi opis sytuacji, w jakiej czyn popełniono, a nie penalizowany czyn sprawczy. Jednocześnie z uzasadnienia obu orzeczeń wyraźnie wynika, że zachowaniem, którego tyczyło się postępowanie wyjaśniające, był udział w zagranicznym wyjeździe wypoczynkowym w trakcie zwolnienia lekarskiego. Gdyby nawet hipotetycznie uznać, że przebywanie na wyjeździe zagranicznym stanowiło czyn sprawczy, to nie wiadomo w jakiej relacji pozostaje ta czynność z drugą opisaną w zarzucie czynnością przedłożenia zaświadczenia lekarskiego.
Tak czy inaczej konstrukcja obu zarzutów jest wysoce nieprecyzyjna, bowiem rodzi różne możliwości interpretacyjne, a przy tym i wątpliwości co do faktycznego przewinienia dyscyplinarnego, za które wymierzono skarżącemu karę dyscyplinarną.
Wadliwość ta ma znaczenie istotne nie tylko ze względu na to, że przypisanie odpowiedzialności dyscyplinarnej następuje na podstawie rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu, a nie na podstawie jego uzasadnienia, ale również z punktu widzenia realizacji podstawowego prawa obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym tj. prawa do obrony, gwarantującego zachowanie zasady kontradyktoryjności tego postępowania. Opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z jego kwalifikacją prawną, zawarty jest bowiem w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego (vide: art. 134i ust. 6 pkt 4 u.P.). W postępowaniu tym policjantowi stawia się konkretny zarzut, a następnie w toku postępowania wyjaśniającego, dokonuje się oceny czy popełnił on zarzucone mu i skonkretyzowane przewinienie dyscyplinarne, względem którego obwiniony podejmuje czynności obrończe (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2018 r., IV SA/Po 1103/17, Lex nr 2448737), a nie jakiekolwiek inne przewinienie.
Zgodnie zaś z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 lutego 2014 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów (Dz.U. 2014, poz. 306) w razie ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, że obwinionemu należy zarzucić czyn, który nie był objęty uprzednio wydanym postanowieniem, lub że zachodzi potrzeba istotnej zmiany opisu czynu lub jego kwalifikacji prawnej, rzecznik dyscyplinarny występuje do przełożonego dyscyplinarnego z wnioskiem o zmianę lub uzupełnienie zarzutów. Następnie czynności obrończe ukierunkowane są względem zmienionego zarzutu.
Jak stanowi przy tym art. 135j ust. 2 pkt 4-6 u.P. wydawane w postępowaniu dyscyplinarnym orzeczenie powinno zawierać m.in.: opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną, rozstrzygnięcie o uniewinnieniu, stwierdzeniu winy i odstąpieniu od ukarania lub wymierzeniu kary dyscyplinarnej albo umorzeniu postępowania dyscyplinarnego oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozstrzygnięcie o winie za przewinienie dyscyplinarne zawarte w orzeczeniu dyscyplinarnym, powinno być zatem ściśle powiązane z ustaleniami dotyczącymi czynu zarzuconego obwinionemu. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie wykładnia językowa i systemowa art. 135j ust. 2 u.P. w pełni uzasadnia wniosek, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi odrębny od rozstrzygnięcia element orzeczenia i każdy z tych elementów pełni w orzeczeniu odrębne funkcje (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 sierpnia 2017 r., II SA/Go 420/17, Lex nr 2350200, wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r., I OSK 2657/17, Lex nr 2460866).
Konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu, lecz w rozstrzygnięciu orzeczenia, zaś uzasadnienie ma objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 520). Oznacza to, że zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie, to odrębne elementy orzeczenia, przy czym niewątpliwie składają się one wraz z pozostałymi elementami orzeczenia, na jego całość. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że skoro sentencja orzeczenia zawiera rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, to z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do treści rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie musi być zatem sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było jego wykonanie i aby nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło (por. m.in.. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2016 r., III SA/Gd 875/15, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 47/13, CBOSA).
Opis przewinienia dyscyplinarnego, (co więcej za popełnienie którego przypisuje się obwinionemu winę), powinien zatem ściśle odzwierciedlać zachowanie, które organ dyscyplinarny uznaje za niezgodne z dyscypliną służbową lub zasadami etyki zawodowej. Takiego związku pomiędzy rozstrzygnięciem co do istoty, a jego uzasadnieniem, w niniejszej sprawie zabrakło.
Rację ma przy tym pełnomocnik skarżącego, że w obu zarzutach nie sprecyzowano czasu popełnienia deliktu dyscyplinarnego. Myli się przy tym KWP twierdząc, że "Uważna lektura treści zarzutu wskazuje (...) na taką datę. (...) datą tą jest czas wyjazdu na wycieczkę do P. – [...] marca 2019 r." (str. 7-9 zaskarżonego orzeczenia). Wskazana przez KWP data istotnie odpowiada okresowi przebywania obwinionego w P., jednakże, jak to wyżej zostało wyjaśnione, nie została ona przytoczona w treści zarzutu w kontekście, który jednoznacznie wskazywałby na to, że jest to data popełnienia zarzuconemu skarżącemu deliktu dyscyplinarnego. W obu zarzutach nie sprecyzowano również miejsca popełnienia deliktu dyscyplinarnego. Informacja ta w ogóle nie została w zarzutach zawarta (P. został w nich wymieniony jedynie jako miejsce przebywania obwinionego w dniach [...] marca 2019 r.). Opis przewinienia dyscyplinarnego zawsze powinien zawierać dokładny opis zarzucanego obwinionemu przewinienia dyscyplinarnego, ze wskazaniem czasu, miejsca, sposobu i okoliczności jego popełnienia oraz jego skutków, a zwłaszcza szkody, o ile taka powstała lub powstać mogła, a także jego kwalifikację prawną. Powinny w niej zostać wymienione wszystkie przepisy prawa lub regulacje szczególne, które stanowią prawną ocenę czynu zarzucanego obwinionemu.
Zauważyć również należy, że sformułowane w pierwszym z zarzutów znamię skutku (tj. konieczność angażowania innego funkcjonariusza do wykonywania czynności w zastępstwie obwinionego), z jednej strony rzeczywiście mogło stanowić konsekwencję czynności polegającej na przedłożeniu zaświadczenia lekarskiego, (która nie była jednak przedmiotem ustaleń faktycznych), z drugiej zaś nie stanowiło konsekwencji czynności sprawczej polegającej na uczestnictwie w wyjeździe zagranicznym podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim (stanowiącej przedmiot ustaleń faktycznych), bowiem jak słusznie podnosi pełnomocnik skarżącego, brak możliwości pełnienia służby z powodu rekonwalescencji, sam z siebie generował potrzebę takiego zastępstwa. Jak przy tym słusznie ustalono w sprawie, asp. K. S. została skierowana do pełnienia czynności służbowych w rewirze D. (w zastępstwie skarżącego) dnia [...] marca 2019 r., a więc przed datą wystawienia przedmiotowego zwolnienia skarżącemu (tj. w okresie, w którym trwało jeszcze poprzednie zwolnienie lekarskie, ale w okolicznościach, w których było wiadomym, że obwiniony w ciągu najbliższych miesięcy nie wróci do pełnienia służby).
Ewentualnym skutkiem, który mógłby wystąpić w następstwie wyjazdu skarżącego, byłoby zatem przedłużenie okresu jego rekonwalescencji (lub samo narażenie na takie przedłużenie), co mogłoby faktycznie skutkować zawinionym przez niego wydłużeniem zastępstw pełnionych przez innych funkcjonariuszy i zostać zakwalifikowane jako szkoda służbie. Co więcej, jak wskazano uprzednio, kwestię tą organ odwoławczy dostrzegł, precyzując w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia ów potencjalny (aczkolwiek wedle treści art. 132 ust. 3 pkt 4 u.P. wystarczający) skutek. Rozważania te pozostają jednak w oderwaniu nie tylko od czynności sprawczej sformułowanej w zarzucie, ale także od opisanego tam znamienia skutkowego. Na marginesie oraz w nawiązaniu do powyższych uwag dotyczących roli poszczególnych elementów orzeczenia dyscyplinarnego i korelacji ustaleń faktycznych z postawionym obwinionemu zarzutem, należy podkreślić, że jeżeli delikt dyscyplinarny wymaga zaistnienia znamienia skutkowego, wiążące jest to znamię, które zostało sformułowane w treści zarzutu, a nie to sprecyzowane w uzasadnieniu orzeczenia.
Zgodzić się również należy z obrońcą, co do niedopuszczalnego powielania zarzutów dotyczących tego samego czynu sprawczego. Jeden czyn może stanowić bowiem tylko jedno przewinienie dyscyplinarne, którego kwalifikacja może być łączna. Nie jest dopuszczalne multiplikowanie zarzutów dotyczących tego samego zachowania sprawczego, co – jak się wydaje – przyznaje sam organ II instancji na str. 9 zaskarżonego orzeczenia. Nie ma przy tym znaczenia, ani to jaki cel przyświecał rzecznikowi dyscyplinarnemu przy formułowaniu odrębnych zarzutów dotyczących tego samego czynu, ani też to, że wymierzono obwinionemu sankcję łączną za "popełnione delikty".
Po pierwsze bowiem samo posłużenie się przez KWP liczbą mnogą, wskazuje, że rozstrzygał dwa przewinienia dyscyplinarne, podczas gdy w rzeczywistości oba zarzuty dotyczyły jednego i tego samego zachowania skarżącego. Po drugie zaś, skoro zgodnie z art. 134g ust. 2 u.P. za popełnienie kilku przewinień dyscyplinarnych można wymierzyć jedną karę dyscyplinarną, odpowiednio surowszą, zduplikowanie zarzutów mogło doprowadzić do sztucznego i niedopuszczalnego zaostrzenia kary.
Odnosząc się zaś (w kontekście stwierdzanych uchybień nieco hipotetycznie) do zarzutu skarżącego dotyczącego sposobu zredagowania zarzutu nr 2 w zakresie braku wyjaśnienia w nim jakimi konkretnie zasadami współżycia społecznego nie kierował się skarżący decydując się na wyjazd zagraniczny w trakcie zwolnienia lekarskiego, należy podkreślić, że w orzecznictwie ugruntowane zostało stanowisko stanowiące, że wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem, zawsze prowadzić będzie do naruszenia przez policjanta obowiązujących go zasad wynikających z roty składanego ślubowania i jako takie będzie uzasadniać jego odpowiedzialność dyscyplinarną (por. m.in. teza wyroku NSA z dnia 22 września 2016 r., I OSK 1383/16, Lex nr 2142988). Odpowiedzialność ta ponoszona jest zazwyczaj z tytułu naruszenia lub nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej (por. m.in. wyroki WSA w Lublinie z dnia 30 stycznia 2018 r., II SA/Lu 865/17, Lex nr 2465051 i z dnia 13 czerwca 2017 r., II SA/Lu 298/17, Lex nr 2431381 – należy zwrócić uwagę, że w sprawach tych zarzuty postawione obwinionym sprecyzowano w sposób prawidłowy i wyczerpujący, zaś ustalenia faktyczne z nimi korelowały).
Jak trafnie wskazał NSA powołanym na wstępie wyroku sygn. akt I OSK 1383/16, zasady współżycia społecznego to przyjęte zwyczajowo normy życia społecznego, obejmujące także zasady moralne i obyczajowe odnoszące się do postępowania jednych osób wobec innych. Zasady te należy każdorazowo ustalać w odniesieniu do konkretnego zdarzenia. Przy czym, skoro w niniejszej sprawie w omawianym okresie skarżący był zwolniony od zajęć służbowych z powodu kontuzji kolana, to niewątpliwie wykorzystanie zwolnienia lekarskiego do odbycia lotniczej podróży zagranicznej o charakterze turystycznym, nie stanowiło prawidłowego sposobu wykorzystania takiego zwolnienia, o czym w zasadzie rozstrzygnięto w toku postępowania mającego na celu kontrolę prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego. Dodać przy tym należy, że udział w przedmiotowym wyjeździe niewątpliwie był postrzegany negatywnie przez inne osoby, w szczególności innych funkcjonariuszy zastępujących skarżącego, jak i przez inne osoby, czego dowodem było zawiadomienie informacyjne M. M. o zaistniałej sytuacji, w wyniku którego wszczęto ww. kontrolę.
Zaaprobowanie stanowiska skarżącego stanowiłoby przyzwolenie na nadużywanie przez osoby uprawnione instytucji zwolnienia od zajęć służbowych w celach nie pozostających w związku z rzeczywistym powodem wystawienia zwolnienia lekarskiego, podczas gdy oceniając zachowanie osoby korzystającej ze zwolnienia lekarskiego należy cel ten pojmować ściśle, a odstępstwa dopuszczać wyjątkowo (por. wyżej powołany wyrok NSA sygn. akt I OSK 1383/16).
Nawiązując zaś do zarzutów procesowych skargi, w tym zarzutu braku uwzględnienia wniosku dowodowego w zakresie uzupełniającego przesłuchania obwinionego, zauważyć należy, że rzecznik dyscyplinarny w tym zakresie wydał w dniu 27 listopada 2019 r. postanowienie odmawiające uzupełnienia akt w ww. zakresie, zaś pomimo prawidłowego pouczenia o przysługującym obwinionemu środku zaskarżenia od niego w postaci zażalenia, nie skorzystał on z tego uprawnienia, wobec czego stało się ono ostateczne.
Reasumując, dostrzeżone w sprawie uchybienia proceduralne skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, a także orzeczenia go poprzedzającego w takim zakresie, w jakim zostało ono utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, o czym orzeczono w punkcie 1 niniejszego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Rolą organów dyscyplinarnym będzie zatem ścisłe sprecyzowanie zarzutu przypisanego skarżącemu (odpowiadającego poczynionym w sprawie ustaleniom), w tym określenie czasu i miejsca popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, zaś w przypadku stwierdzenia zaistnienia w sprawie ujemnej przesłanki procesowej w postaci przedawnienia jego karalności, umorzenie postępowania dyscyplinarnego na zasadzie art. 135 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 zd. 1 u.P. Wobec braku sprecyzowania daty popełnienia przewinienia dyscyplinarnego przez skarżącego, sąd nie mógł skorzystać z art. 145 § 3 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (k. 9).