Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmawiającą wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr geod. [...] położonej w G. od strony ul. S. oraz ogrodzenia miedzy działkami o nr geod. [...] i [...] w G., stanowiącego własność J. i T. K. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:
Postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przedmiotowego ogrodzenia zostało wszczęte w dniu 10 września 2007 r. na wniosek Burmistrza G. Organ l instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie. Decyzję tę, na skutek odwołania złożonego przez Burmistrza G., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r.). W uzasadnieniu podano, że w sprawie nie wykazano bezprzedmiotowości postępowania w związku z czym należy ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać oceny dowodów.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., rozpatrując sprawę ponownie, oparł się na dokumentach dotyczących stanu prawnego ulicy P. w G., istniejącego na dzień wydawania rozstrzygnięcia. Ustalono, że pierwotnie Zarząd Powiatu w M. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie zaopiniowania propozycji zaliczenia dróg na terenie Gminy G. do kategorii dróg gminnych, zaopiniował pozytywnie zaliczenie ulicy P. do tej kategorii dróg. Następnie w dniu [...] stycznia 2008 r. opinia ta została zmieniona na negatywną. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. uznał, iż ten fakt nie zmienił stanu prawnego ulicy P. i że w dalszym ciągu nie jest ona zaliczana do kategorii dróg gminnych. W konsekwencji organ uznał wcześniejsze ustalenia dowodowe za obowiązujące. A mianowicie:
- 1. wykonane przez J. i T. K. ogrodzenie na działce ozn. nr geod. [...], na długości 15,80 m pokrywa się z linią granicy między działkami nr [...] i nr [...]. Z uwagi na brak zapisu dotyczącego zaliczenia ul. P. do drogi gminnej w uchwale nr XIX/75/04 z 28 kwietnia 2004 r. Rady Miejskiej w Goniądzu jako i z uwagi na nieujęcie tej ulicy w rejestrze ulic gminnych organ l instancji uznał, że budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi,
- 2. zgodnie z § 7 pkt 17 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Goniądz (uchwała nr XIX/75/04 Rady Miejskiej w Goniądzu z dnia 28 kwietnia 2004 r.), ulica P. jest ulicą wewnętrzną.
- 3. z kopii mapy zasadniczej - ewidencyjnej z dnia 7 listopada 2007 r. wynika podział działki ozn. nr geod. [...] zgodny z oryginałem mapy przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Działka ta została podzielona na działki o nr: [...].
- 4. przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dotyczą dróg publicznych. Ulica P. posiadająca status drogi wewnętrznej, na podstawie art. 8 w/w ustawy, nie podlega przepisom dotyczącym dróg publicznych, lecz przepisom dotyczącym dróg wewnętrznych. Dlatego należało uznać, że ulica ta jest działką, której właścicielem jest Gmina G., a nie pasem drogi publicznej będącym w zarządzie drogowym. Ulica ta jest nieruchomością znajdującą się w zarządzie właściciela terenu albo zarządcy terenu.
- 5. ulica P. utraciła funkcję komunikacyjną o czym świadczą parametry techniczne zapisane w księdze inwentarzowej dróg miejskich (szerokość 3,0 m i długość 60,0 m) oraz fakt, częściowego włączenia działek nr [...] w prywatne posiadłości.
W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. orzekł o odmowie wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia.
Od powyższej decyzji złożył odwołanie Burmistrz G. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję I – instancyjną i stwierdził, że została ona wydana prawidłowo w oparciu o właściwie oceniony kompletowany materiał dowodowy. Organ podniósł, że przedmiotowe ogrodzenie nie graniczy bezpośrednio z ulicą S. ani z inną drogą publiczną, na długości 5,0 m przebiega przez działkę nr geod. [...] (równolegle do ul. S., ale w odległości około 2,0 - 4,0 m od tejże ulicy), a na długości 15,80 m przecina ulicę P., która nie jest drogą gminną. Lokalizacja ogrodzenia pokrywa się dokładnie z granicą pomiędzy działkami nr [...]. Stąd też nie zachodzi przypadek określony w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, który mówi o konieczności zgłoszenia budowy ogrodzenia. Organ wyjaśnił, że art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, znajdujący się w rozdziale 4 "Pas drogowy" stanowi regulację postępowania wyłącznie w stosunku do dróg publicznych, a więc nie ma zastosowania do ulicy P., która jest drogą wewnętrzną.
W dalszej kolejności organ przytoczył treść art. 1 ustawy o drogach publicznych i podniósł, że niewątpliwie, drogi wewnętrzne mają komunalny charakter. Nie przesądza to jednak o tym, iż drogi takie automatycznie, jedynie w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej, kwalifikuje się do dróg publicznych. Aby zaliczyć drogę nie będącą drogą publiczną w rozumieniu art. 1 do odpowiedniej kategorii, muszą być spełnione jednocześnie trzy warunki wymienione w art. 9 ust. 1 ustawy, co następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu. W konkluzji organ stwierdził, że ustawodawca nie upoważnił organów nadzoru budowlanego do ingerencji w sprawie ogrodzeń, które nie są pobudowane od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych, stąd też brak jest podstaw prawnych do zajęcia się sprawą, o co wnosi bezpodstawnie Burmistrz G. Kwestie naruszenia cudzej własności i rozstrzyganie tego typu sporów mogą być normowane wyłącznie na drodze cywilnej, gdyż wykraczają poza kompetencje organów nadzoru budowlanego.
Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiódł Burmistrz G. Wniósł o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, że organ niewłaściwie zastosował art. 30 ust. 1 prawa budowlanego. Rozważał jedynie czy przedmiotowe ogrodzenie jest usytuowane od strony drogi lub ulicy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i z związku z tym skupił się na ustaleniu czy ul. P. jest drogą gminną. Zdaniem skarżącego ustalenia w sprawie wymagało zaś pojęcie "miejsce publiczne", którym to pojęciem posługuje się ustawodawca w art. 30 ust. 1 prawa budowlanego.
W ocenie skarżącego publiczny charakter niewątpliwie mają tereny obejmujące działki nr [...], których właścicielem jest gmina. Z tych, miejsc póki nie zostały zagrodzone i wyłączone do prywatnej posesji, mogli korzystać wszyscy a w szczególności mieszkańcy miasta. Końcowo skarżący zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, 79, 80 i 81 kpa poprzez niewyjaśnienie przez organ czy wykonane roboty budowlane wymagały zgłoszenia a w szczególności czy miała miejsce budowa ogrodzenia od strony drogi, ulicy, placu ewentualnie innych miejsc publicznych.
Ponadto organ zobowiązany był do ustalenia dokładnej daty budowy ogrodzenia i czy w tej dacie na budowę ogrodzenia w tym miejscu było wymagane zgłoszenie. Od tego bowiem zależy czy zostały naruszone przepisy prawa budowlanego czy też nie.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji.
Postanowieniem z dnia 23 października 2008 r. zawieszono postępowanie sądowe w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. w zakresie zaliczenia do kategorii dróg gminnych ul. P. Sąd uznał, że prawomocne przesądzenie kategorii ul. P. pozostaje w logicznym związku z przedmiotową sprawą, gdyż podstawą odmowy wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia przez organy nadzoru budowlanego było ustalenie, że ulica ta nie jest drogą gminną. NSA postanowieniem z dnia 12 stycznia 2009 r. uchylił to postanowienie i stwierdził, że kwestia zaliczenia do kategorii dróg gminnych ul. P. nie może być traktowana jako zagadnienie prejudycjalne w rozpoznawanej sprawie. Wskazano, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane w 1998 lub 1999 r. W związku z czym ustalenie czy inwestor wykonał ogrodzenie od ul. P. w warunkach samowoli budowlanej należy oceniać według treści art. 30 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. i stanu prawnego ul. P. w dacie realizacji tego ogrodzenia.
Tym samym uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2008 r. o zaliczeniu ul P. do kategorii dróg gminnych, podjęta po blisko 10 latach od realizacji ogrodzenia, nie ma żadnego znaczenia dla oceny czy inwestor wykonał to ogrodzenie w warunkach samowoli budowlanej.
Nadmienić należy, iż wyrokiem z dnia 10 marca 2009r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I OSK 1289/08), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26.06.2008r. (sygn. akt II SA/Bk 349/08) w sprawie ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...].03.2008r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do rozpoznania. A zatem na dzień orzekania w niniejszej sprawie charakter ulicy P. nie jest prawomocnie rozstrzygnięty.
Pismem procesowym złożonym na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów związanych z wniesieniem zażalenia łącznie z kosztami zastępstwa radcy prawnego w podwójnej wysokości stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
Na rozprawie przed Sądem zainteresowana w sprawie inwestorka – J. K. przedłożyła dokument – decyzję Naczelnika Miasta i Gminy G. z dnia [...] kwietnia 1990r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem, z którego jednoznacznie wynika, iż przedmiotem pozwolenia na budowę było również ogrodzenie z siatki na działce nr [...] położonej w G. Przedstawiciel organu nadzoru budowlanego oświadczył, iż organom prowadzącym postępowania nieznany był dokument pozwolenia na budowę i jego treść.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje
Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, albowiem w toku postępowania organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), nadto wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe fakty i dowody dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naruszenie przepisów postępowania dotyczy przepisów regulujących ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji (art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.), albowiem organ I instancji ustalając tę podstawę prowadził postępowanie dowodowe dotyczące stanu prawnego ulicy P. na dzień wydawania swego rozstrzygnięcia, podczas gdy należało wyjaśnić charakter tej ulicy, czy działki, na której jest położona, w dacie wykonania spornego ogrodzenia. Co więcej – zdaniem Sądu – prowadzone postępowanie nie powinno ograniczać się do wyjaśnienia formalnoprawnego statusu ulicy, lecz powinno obejmować wyjaśnienie charakteru działki jako ewentualnego miejsca publicznego. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 23.08.2006r., II OSK 1002/05, LEX nr 267009) sformułowanie: "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych" (art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego) oznacza drogi publiczne w rozumieniu ustawy z 21 czerwca 1985r. o drogach publicznych i obejmuje również drogi nieuznane za publiczne w rozumieniu tej ustawy, które mogą być jednak uznane za miejsca publiczne.
Dla oceny legalności budowy ogrodzenia decydujące znaczenie może mieć wyjaśnienie przez organy nadzoru budowlanego treści i skutków przedłożonego – na rozprawie sądowej – pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z ogrodzeniem działki. Przedłożony dokument prima facie przemawia za legalnością budowy ogrodzenia, jednakże wymaga wyjaśnienia kwestia zgodności wzniesionego ogrodzenia z projektem budowlanym, terminem wykonania ogrodzenia. Te ustalenia faktyczne muszą być dokonane przez organy administracji, ponieważ Sąd administracyjny nie może zastępować organów w ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jak wyjaśnił NSA, dokonywanie przez ten Sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwić Sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem decyzji. Oznacza to, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją (wyrok NSA z 7 lutego 2001r., V SA 671/00, LEX 50129; wyrok NSA z 1 marca 2001r., V SA 2746/00, LEX nr 49958).
Z powyższych względów Sąd nie potraktował złożonego pozwolenia na budowę jako dowodu uzupełniającego z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.), lecz jako nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji, lecz nie znany organowi, który wydal zaskarżoną decyzję, a zatem jako przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Ta okoliczność obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do podlegających zasądzeniu od organu kosztów postępowania sądowego w tej konkretnej sprawie sąd zaliczył uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, uiszczony wpis od zażalenia w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 360 zł - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. d rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).