Uzasadnienie
W dniu 24 lutego 2020 r. Rada Miejska w Goniądzu podjęła uchwałę nr XVIII/110/20 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.
Prokurator Okręgowy w Ł. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 i 6 ustawy o drogach publicznych.
W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 3 ust. 4.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że Rada Miejska w Goniądzu w zaskarżonej uchwale w § 3 ust. 4 ustaliła, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1-3 (§ 3) obejmują pełny rok kalendarzowy oraz, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem z treści art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wynika wprost, że za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Zdaniem więc skarżącego, Rada Miejska w G. podejmując uchwałę w zakresie unormowania w § 3 ust. 4 dokonała nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej albowiem przepis ten został przyjęty wbrew literalnemu brzmieniu normy ustawowej. Stanowienie takich norm jest zaś niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz G. reprezentujący Radę Miejską w G. poinformował, że zaskarżona uchwała już nie funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż została w całości uchylona uchwałą Rady Miejskiej w Goniądzu z dnia 24 lutego 2020 r., nr XVIII/110/20 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajecie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2020 r., poz. 1193).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa we wskazanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) Natomiast organ podjął uchwałę na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 r. ze zm.; dalej: "u.s.g.").
Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Tymczasem w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały, jak już wskazano wyżej, uchwalono, że "Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1-3 obejmują pełny rok kalendarzowy. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim".
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w ust. 4 tego przepisu uregulowano, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Stwarza to konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się wiec uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Uregulowanie przyjęte w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a zatem jest nieważne. Zdaniem Sądu uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, oraz z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Użycie przez organ sformułowania "rok kalendarzowy" zamiast "rok" stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej.
W tym miejscu podkreślenia tylko wymaga, że stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 4 nie stało na przeszkodzie uchylenie tego przepisu (oraz całej uchwały) przez Radę Miejską w Goniądzu uchwałą z dnia 24 lutego 2020 r., nr XVIII/110/20. Uchylenie wywiera bowiem swój skutek, zgodnie z § 8 uchwały uchylajacej, po upływie 14 dni od ogłoszenia uchwały zmieniającej w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego (ex nunc). Stwierdzenie natomiast nieważności § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały wywiera swój skutek ex tunc, czyli od chwili jego uchwalenia.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.