Uzasadnienie
W dniu 19 lutego 2020 r. Rada Miasta Siemiatycze, działając na podstawie art. 5a ust. 2 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019, poz. 506 ze zm., dalej; "u.s.g."), podjęła uchwałę nr XV/99/20 w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta Siemiatycze dotyczących budżetu obywatelskiego Miasta Siemiatycze. W treści § 2 ust. 2 uchwały wskazano, że środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego dzieli się na dwie części: 1) 80% środków przeznacza się na wydatki inwestycyjne;
2) 20% środków przeznacza się na wydatki nie inwestycyjne z zastrzeżeniem ust. 3 tego przepisu, wedle którego w przypadku braku odpowiedniej ilości zgłoszonych zadań lub nie rozdysponowaniu wszystkich środków według podziału, o którym mowa w ust. 2, upoważnia się Burmistrza do przesunięcia środków finansowych z zadań inwestycyjnych na zadania nie inwestycyjne lub z zadań nie inwestycyjnych na zadania inwestycyjne.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził nieważność ww. uchwały ze względu na dokonany w jej § 2 ust. 2 podział środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego na inwestycyjne i nie inwestycyjne, podczas gdy zapis art. 5a ust. 6 u.s.g. pozwala na podział tych środków na pule obejmujące całość gminy i jej część w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. Tym samym organ nadzorczy stwierdził, że organ stanowiący dokonał nieprzewidzianego przepisami prawa podziału, czym naruszył art. 5a ust. 6 u.s.g. Wskazał również, że skoro Rada Miasta nie posiada kompetencji do dowolnego podziału środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego w sposób inny niż przewidziany w ww. przepisie, to stwierdzone naruszenie stanowi przekroczenie przez Radę Miasta S. kompetencji przy podejmowaniu ww. uchwały, które powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje.
W ocenie organu nadzorczego stwierdzenie nieważności jedynie części zapisów uchwały spowoduje, że akt stanie się niejasny i niezrozumiały, co uzasadniało stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.
Skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Miasto S., zarzucając w niej naruszenie:
- 1. art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta S. jest sprzeczna z prawem w sytuacji, gdy została ona podjęta zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi, nie doszło na naruszenia przepisów prawa ustrojowego i materialnego w szczególności, gdy przepis art. 5a ust. 6 u.s.g. wskazuje wyłącznie na fakultatywną możliwość podziału środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych, z której końcowo organ stanowiący w swojej uchwale nie skorzystał i nie zastosował, nie powołując ww. przepisu w podstawie prawnej podejmowanej uchwały kwestionowanej przez organ nadzoru;
- 2. art. 5a ust. 7 u.s.g. przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy przepis ten zobowiązuje organ stanowiący do wskazania w uchwale obligatoryjnych wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego w pkt, 1-4 przy jednoczesnym posłużeniu się określeniem "w szczególności", które pozostawia organowi stanowiącemu możliwość do uregulowania innych wymagań niż te wskazane w pkt. 1-4, co też uczynił dokonując rozróżnienia przedmiotowego wydatkowania środków w ramach budżetu obywatelskiego na wydatki inwestycyjne i nie inwestycyjne, czyniąc tym samym zadość zasadzie celowości i oszczędności w zakresie wydatkowania finansów publicznych, zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. 2019 r. poz. 869; ze zm.)
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację, zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2020 r., którym stwierdził on nieważność uchwały Rady Miasta Siemiatycze z dnia 19 lutego 2020 r. nr XV/99/20 w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta Siemiatycze dotyczących budżetu obywatelskiego Miasta Siemiatycze.
Na wstępie wyjaśnić należy, że dokonując kontroli aktu nadzoru, sąd administracyjny jest zobowiązany do oceny legalności samej uchwały, której nieważność stwierdzono mocą zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Jedynie w ten sposób sąd może ocenić, czy zarzucane przez organ nadzoru naruszenie prawa ma charakter istotny, a więc, czy uchwała jest sprzeczna z prawem (nieważna), czy też naruszenie jest nieistotne i może prowadzić do wskazania, że uchwałę wydano jedynie z naruszeniem prawa, stosownie do brzmienia art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały.
Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Badanie legalności uchwały, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, jest zatem immanentnie związane z procesem oceny prawidłowości samego aktu nadzoru. Tym samym oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, sąd administracyjny bada prawidłowość aktu, którego nieważność stwierdzono w tym trybie.
Jako podstawę prawną uchwały, której nieważność stwierdził Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, wskazano art. 5a ust. 2 i 7 u.s.g., wedle których: zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust.
- 7. (ust. 2); rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności: 1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty z uwzględnieniem - o ile jest to możliwe - uniwersalnego projektowania, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. poz. 1696 ze zm.);
- 2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;
- 3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;
- 4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.
Precyzując ww. podstawę prawną, zauważyć należy, że zapis powołanego wyżej ust. 2 należy odczytywać w związku z ust. 3 ww. przepisu, wedle którego szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski. Przyznać przy tym należy rację Wojewodzie P., że uchwała zawierająca regulacje określające zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych dotyczących budżetu obywatelskiego, powinna być zgodna z regulacją o randze ustawy, która w niniejszej sprawie, w art. 5a ust. 6 u.s.g. określa jedyny dopuszczalny i możliwy podział środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego. Zgodnie z ww. przepisem środki te mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. Przepis ten nie przewiduje zatem możliwości innego podziału ww. środków, w tym na środki inwestycyjne i nie inwestycyjne, jak podzieliła je Rada Miasta S. w § 2 ust. 2 przedmiotowej uchwały.
Zauważyć przy tym należy, na co wskazał w odpowiedzi na skargę Wojewoda P., że art. 5a został dodany do u.s.g. na mocy art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U.2018.130) która to nowelizacja miała na celu ustawowe uregulowanie instytucji budżetu obywatelskiego oraz wyposażyła organ stanowiący w kompetencje do określenia w formie uchwały wymagań jakim powinien odpowiadać projekt budżetu obywatelskiego, w tym dopuściła możliwość podziału środków wydatkowanych w jego ramach w powyżej określony sposób.
Skoro zatem na organie stanowiącym ciąży prawny obowiązek uregulowania w formie uchwały wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, zaś uchwała ta jako akt prawa miejscowego, powinna zostać sporządzona, uchwalona i ogłoszona zgodnie ze standardami prawidłowej legislacji. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest bowiem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia, tj. w granicach i na podstawie prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP. Normę zawartą przepisie kompetencyjnym należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu i odczytywać ją w sposób ścisły.
Konsekwencją przewidzianego przez Radę Miasta S. podziału środków wydatkowanych z budżetu obywatelskiego w sposób nieprzewidziany w art. 5a ust. 6 us.g., jest zatem stwierdzenie, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, tj. z art. 5a ust. 6 u.s.g. Wojewoda P.słusznie zatem stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w całości, mając na względzie fakt, że pozostałe przepisy uchwały mają znaczenie pochodne względem podziału środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego.
W ocenie sądu zarzuty wywiedzione przez stronę skarżącą, mają charakter polemiczny z argumentacją organu nadzorczego zawartą z zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, w związku z czym nie mogły przynieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku.
Mając na uwadze powyższe sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, w związku z czym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), o czym orzeczono w sentencji wyroku.