Uzasadnienie
W dniu [...] października 2021 r. pracownicy Wydziału Kontroli Gospodarowania Wodami Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, legitymujący się upoważnieniem zastępcy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor RZGW’), przeprowadzili kontrolę doraźną przelewu awaryjnego z przepompowni ścieków na działce nr [...], wylotu kanalizacji deszczowej na działce nr [...] oraz wylotu kanalizacji deszczowej na działce nr [...], należących do Przedsiębiorstwa Komunalnego Sp. z o.o. w B. (dalej: "PK"), w zakresie korzystania z wód i ochrony zasobów wodnych, przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy - Prawo wodne oraz wykonywania urządzeń wodnych. Kontrola miała na celu określenie stanu faktycznego na rzece B. Na okoliczność przeprowadzenia kontroli sporządzono protokół kontroli nr [...] (dalej jako: "protokół kontroli"), w którym wymieniono 14 decyzji Starosty Powiatu B. dotyczących różnych kwestii wodnoprawnych, a także zamieszczono ustalenia dotyczące ww. urządzeń wodnych.
Ustalono, że betonowy wylot na wysokości działki nr [...] ma średnicę około 800 mm, utrzymywany jest w stanie dobrym, zaś w dniu kontroli pozostawał zamknięty zasuwą nożową. Wylot ten powstał w latach 80-tych, zaś obecnie zostanie zmodernizowany, tzn. uszczelniony oraz zostanie wymieniona zasuwa nożowa. Betonowy wylot na wysokości działki nr [...] ma średnicę około 300 mm i również jest utrzymywany w stanie dobrym; w dniu kontroli był suchy. Odprowadza on wody opadowe i roztopowe z terenu przepompowni ścieków oraz z terenu ul. [...] (za pomocą czterech wpustów deszczowych posadowionych w okolicy wjazdu na teren przepompowni). Wedle oświadczenia pracownika PK powstał on w latach 80-tych XX w., w czasie gdy powstawała przepompownia ścieków. Ostatni z kontrolowanych wylotów – posadowiony na działce nr [...], odprowadza wody opadowe i roztopowe z terenu oczyszczalni, najpierw do rowu zlokalizowanego na ww. działce, a następnie do rzeki B..
Na ww. działce zlokalizowano studnię zbiorczą, w której widoczny był ww. betonowy wylot. Ma on średnicę około 300 mm i został wykonany w latach 80-tych XX w. kiedy powstawała oczyszczalnia (oddano ją do użytku w 1986 r.). W protokole wskazano również, że na wykonanie ww. wylotów PK nie posiada pozwoleń wodnoprawnych. Dodatkowo ustalono, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane są z terenu oczyszczalni również do kanalizacji deszczowej na działce nr [...], niebędącej własnością PK. Betonowy wylot tej kanalizacji ma średnicę około 1000 mm, nie należy do PK, zaś w czasie kontroli pozostawał w złym stanie – był zamulony i częściowo zarośnięty. Protokół kontroli został podpisany przez wszystkich uczestników kontroli, zaś przedstawiciele PK nie wnieśli do niego uwag.
W dniu [...] października 2021 r. uczestniczący w ww. kontroli pracownik Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "RZGW") sporządził notatkę służbową, skierowaną do Dyrektora RZGW, w której zawarł informacje dotyczące ww. kontroli, poczynionych w jej toku ustaleń, a także propozycje działań, wśród których wskazał na wydanie zarządzenia pokontrolnego w celu zobowiązania PK do uregulowania stanu formalno-prawnego ww. urządzeń wodnych, tj. legalizacji i uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną.
Zarządzeniem pokontrolnym z [...] października 2021 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm., dalej jako: "p.w.") Dyrektor RZGW nałożył na PK następujące zalecenia: 1) uregulowanie stanu formalnoprawnego urządzeń wodnych zlokalizowanych na wysokości działek nr: [...], [...] i [...] w obrębie B., w terminie do dnia [...] grudnia 2021 r.;
- 2) składanie do Zarządu Zlewni w B. oświadczeń podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast – w ciągu 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału – działalność ciągła;
- 3) pisemnego powiadomienia dyrektora RZGW o stanie wykonania obowiązków wynikających z pkt 1 niniejszego zarządzenia pokontrolnego, w terminie do dnia [...] stycznia 2022 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli gospodarowania wodami, przeprowadzonej na terenie PK [...] października 2021 r., ustalono, że: (-) na wysokości działki nr [...] znajduje się wylot awaryjny z przepompowni ścieków o średnicy 800 mm, na którego wykonanie oraz odprowadzanie nim ścieków PK nie posiada pozwolenia wodnoprawnego; (-) na wysokości działki nr [...] znajduje się wylot o średnicy około 300 mm, którym odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z terenu przepompowni ścieków oraz z części ul. [...], na którego wykonanie oraz odprowadzanie nim wód opadowych i roztopowych, PK nie posiada pozwolenia wodnoprawnego; (-) na działce nr [...] znajduje się wylot o średnicy około 300 mm, którym odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z terenu oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w B. Na wykonanie tego wylotu oraz odprowadzanie nim wód opadowych i roztopowych PK nie posiada pozwolenia wodnoprawnego.
Powołując się na art. 389 pkt 1 i 6 p.w., organ wskazał, że na wykonanie urządzeń wodnych oraz na usługi wodne, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 5 i 7 p.w., wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Z kolei zgodnie z art. 552 ust. 2b pkt 1 p.w. podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są obowiązane składać Wodom Polskim oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 p.w., zgodnie z wzorami zamieszczonymi w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Wód Polskich. Końcowo dodał, że zarządzenie to stanowi przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów p.w oraz, że nie nałożono nim na PK żadnych nowych obowiązków poza tymi, które powinny być realizowane z mocy prawa oraz posiadanych pozwoleń wodnoprawnych.
Na powyższe zarządzenie PK wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z 10 lutego 2022 r., II SA/Bk 939/21, uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w punktach 1 i 3, umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie (w związku z cofnięciem skargi co do punktu 2 zaskarżonego zarządzenia) oraz orzekł o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu sąd zauważył, że z treści pkt 1 zarządzenia nie wynika, na jakim konkretnie działaniu polegać ma zalecone uregulowanie stanu formalnoprawnego skontrolowanych urządzeń wodnych. Nie wynika to również z uzasadnienia zaskarżonego aktu, które ponadto nie spełnia wymogu precyzyjnego opisu stwierdzonych uchybień oraz wyczerpującego wskazania naruszonych przepisów prawa. Wywiedzione w tym względzie zarzuty skargi okazały się więc zasadne.
WSA zaznaczył, że organ, powołując się na art. 389 pkt 1 i 6 p.w., nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego aktu ww. podstawy prawnej, ani też nie przytoczył jej wyczerpującego brzmienia. Co więcej, posiadając wiedzę, że przedmiotowe urządzenia wodne zostały wykonane w latach 80-tych XX w. i od tego czasu są używane, organ nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy, mającej na celu wyjaśnienie, czy okoliczność ta w jakikolwiek sposób wpływa na obecny stan prawny przedmiotowych urządzeń oraz na korzystanie przez PK z ww. usług wodnych.
Dysponując szeregiem decyzji administracyjnych, wymienionych w protokole kontroli, organ nie podjął nawet próby analizy ich treści, ani też ustalenia, czy odnosi się ona do kwestii objętych przedmiotem kontroli gospodarowania wodami. Nie wiadomo również, jaki jest faktycznie obecny stan prawny kontrolowanych urządzeń, który powinien stanowić podstawę do ewentualnego rozważenia konieczności i zasadności nakładania na PK określonych zaleceń, związanych z gospodarowaniem wodami. Organ powinien dokonać analizy formalnoprawnej kontrolowanych urządzeń wodnych, ocenić, czy w chwili ich budowy inwestor legitymował się zgodą wodnoprawną, a przede wszystkim – czy była ona wówczas wymagana, a jeśli tak - to w jakim zakresie, ewentualnie, czy taką zgodę uzyskano w okresie późniejszym. Kompletna analiza w tym zakresie powinna zostać zawarta w protokole kontroli, a następnie w uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego.
Organ powinien przy tym wskazać na obowiązujące w chwili budowy urządzeń wodnych przepisy prawa, a także dokonać ich wyczerpującego wyjaśnienia oraz przeprowadzić szczegółową analizę dokumentacji. Organ nie powołał się na jakiekolwiek akty wydane w latach budowy urządzeń wodnych, ani też nie wyjaśnił, aby zaniechanie to było skutkiem braku możliwości odnalezienia takich aktów, czy też brakiem ich udostępnienia przez podmiot kontrolowany.
Zdaniem sądu, jakkolwiek kontrola gospodarowania wodami została przeprowadzona [...] października 2021 r. przez uprawniony organ, na podstawie prawidłowo sporządzonego upoważnienia, to jednak dokumentujący ją protokół kontroli nie zawiera opisu naruszeń, do których usunięcia można by zobowiązać PK zarządzeniem pokontrolnym. Poza opisem stanu technicznego kontrolowanych urządzeń oraz niepopartym żadną argumentacją stwierdzeniem o braku posiadania przez PK pozwoleń wodnoprawnych, nie zawiera on w istocie żadnych ustaleń dotyczących aktualnego stanu prawnego urządzeń wodnych.
Sąd dopatrzył się ponadto naruszenia art. 48 ust. 10 ustawy – Prawo przedsiębiorców.
Zarządzeniem pokontrolnym z [...] marca 2022 r., nr [...], Dyrektor RZGW nałożył na PK następujące zalecenia: 1) uregulowania stanu formalnoprawnego urządzeń wodnych zlokalizowanych na wysokości działek o nr [...], [...], [...], obręb B., w terminie do dnia [...] maja 2022 r.;
- 2) pisemnego powiadomienia Dyrektora RZGW o stanie wykonania obowiązku wynikającego z treści pkt 1 niniejszego zarządzenia pokontrolnego w terminie do dnia [...] czerwca 2022 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli gospodarowania wodami, przeprowadzonej na terenie PK [...] października 2021 r., ustalono, że: (-) na wysokości działki nr [...] znajduje się wylot awaryjny z przepompowni ścieków o średnicy 800 mm, na którego wykonanie oraz odprowadzanie bim ścieków, PK nie posiada pozwolenia wodnoprawnego; (-) na wysokości działki nr [...] znajduje się wylot o średnicy około 300 mm, którym odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z terenu przepompowni ścieków oraz z części ul. [...], na którego wykonanie oraz odprowadzanie nim wód opadowych i roztopowych, PK nie posiada pozwolenia wodnoprawnego; (-) na działce nr [...] znajduje się wylot o średnicy około 300 mm, którym odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z terenu oczyszczalni ścieków przy ul. [...] w B.. Na wykonanie tego wylotu oraz odprowadzanie nim wód opadowych i roztopowych PK nie posiada pozwolenia wodnoprawnego.
W trakcie kontroli ustalono, że przedmiotowe wyloty powstały w latach 80-tych ubiegłego wieku (oświadczenie B. N. – kierownika Zakładu Wodociągów i Kanalizacji). Mając na uwadze termin ich wykonania, zgodnie z art. 20 ust. 1 wówczas obowiązującej ustawy p.w. (z 30 października 1974 r.), korzystanie z wód, wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe oraz wykonywanie urządzeń wodnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Organ dodał, że w trakcie prowadzonej kontroli podmiot kontrolowany nie okazał wymaganych prawem pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie ww. urządzeń wodnych oraz na odprowadzanie ścieków, wód opadowych i roztopowych z terenu oczyszczalni ścieków przy ul. [...], a także przepompowni ścieków przy ul. [...]. W trakcie czynności sporządzono protokół, w którym wskazano, że PK nie posiada pozwoleń wodnoprawnych w ww. zakresie. Podmiot kontrolowany zgodził się z treścią protokołu i nie wniósł żadnych uwag.
Ponadto, dokonana przez organ weryfikacja zgromadzonych decyzji – pozwoleń wodnoprawnych udzielonych podmiotowi kontrolowanemu w bazie SIGW, wymienionych w protokole z [...] października 2021 r. oraz informacje zaczerpnięte z Zarządu Zlewni w B., nie wykazały, żeby PK od lat 80-tych do chwili obecnej uzyskało pozwolenia wodnoprawne na wykonanie przedmiotowych urządzeń wodnych lub występowało o ich legalizacje. Przedłożone do organu przez podmiot kontrolowany pozwolenia wodnoprawne, tj. decyzja z [...] marca 1986 r., nr [...], udzielająca Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w B. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków i wykonanie urządzeń miejskiej oczyszczalni ścieków w B. oraz decyzja z [...] września 1988 r., nr [...], udzielająca Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w B. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z miejskiej oczyszczalni w B. odnosi się wyłącznie do odprowadzania ścieków oczyszczonych z miasta B. oraz wykonania urządzeń miejskiej oczyszczalni ścieków, wyszczególnionych w pkt 4 ww. decyzji.
Zauważyć należy, że w ww. pozwoleniach nie ujęto wykonania wylotów kanalizacji deszczowej, jak również sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu oczyszczalni ścieków przy ul. [...], a także z terenu przepompowni ścieków przy ul. [...]. W powyższych decyzjach brak jest również informacji o wykonaniu wylotu awaryjnego odprowadzania ścieków z przepompowni ścieków przy ul. [...]. Powyższych informacji nie zawierają także kolejne decyzje udzielające pozwoleń wodnoprawnych, dot. oczyszczalni ścieków w B., wydane PK.
Skargę na powyższe zarządzenie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku PK. Zaskarżając je w całości, strona zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 146 § 1 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") polegające na niezastosowaniu wytycznych zawartych w wyroku WSA z 10 lutego 2022 r., II SA/Bk 939/21, polegających na nakazie:
- a) wykonania ponownej kontroli, i umieszczenia wyników w protokole z kontroli, uzupełnionych o treść, analizy, elementy wskazane w wyroku WSA,
- b) przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego w oparciu o przepisy obowiązujące w latach budowy i oddania do użytku urządzeń oraz o przepisy przejściowe,
- c) powołania się w protokole z kontroli na dokumenty źródłowe dotyczące budowy urządzeń z odniesieniem się do dokumentów sporządzonych przez inwestora budowy oraz pierwszych użytkowników,
- d) skonkretyzowania, jakiego działania oczekuje organ oraz zaprzestania naruszenia zakazu wymuszania w drodze procedury zarządzenia pokontrolnego konieczności wdrożenia procedury legalizacyjnej istniejących urządzeń.
- 2) wydanie zarządzenia pokontrolnego w oparciu o protokół z kontroli nieodzwierciedlający stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, tj. art. 340 oraz art. 341 p.w., co skutkowało wydaniem błędnych zaleceń skarżącemu;
- II. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
- a) art. 341 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 p.w., poprzez nałożenie w zarządzeniu pokontrolnym obowiązków o charakterze niewykonalnym polegających na:
- - wydaniu zaleceń pokontrolnych niemających odzwierciedlenia w ustalonych okolicznościach faktycznych, po drugie w obowiązujących regulacjach prawnych i po trzecie sformułowanie ich w sposób niekonkretny, tym samym nieukształtowanie wszystkich istotnych elementów stosunku administracyjno-prawnego;
- - braku wskazania co oznacza sformułowanie "uregulowanie stanu formalnoprawnego urządzeń", w przypadku gdy wskazane w uzasadnieniu zarządzenia urządzenia zostały wybudowane zgodnie z prawem obowiązującym pod rządami ustawy prawo wodne z 1974 r. oraz posiadają stosowne pozwolenia;
- b) art. 341 ust. 1 pkt 1 p.w., poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych niemających oparcia w treści protokołu pokontrolnego takich jak: uregulowanie stanu formalnoprawnego.
W związku z powyższym autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej niezbędnych kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga okazała się częściowo zasadna.
W sprawie nie jest sporne, że zarządzenie pokontrolne jest aktem administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi nie wymaga przy tym konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa – art. 52 § 3 p.p.s.a.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowią przepisy p.w.
Zakres kontroli gospodarowania wodami został wyznaczony przez ustawodawcę w art. 334 p.w. W myśl tego przepisu kontrola gospodarowania wodami obejmuje w szczególności korzystanie z wód oraz ochronę zasobów wodnych (pkt 1), przestrzeganie warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy (pkt 2). Zakres uprawnień kontrolerów wyznacza treść art. 336 ust. 1 p.w. Zakres ten jest stosunkowo szeroki, gdyż obejmuje m.in. uprawnienie do przeprowadzania niezbędnych pomiarów lub badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia, na terenie kontrolowanej nieruchomości, przestrzegania warunków wynikających z przepisów ustawy, a także stanu urządzeń wodnych.
Z czynności kontrolnych sporządza się protokół kontroli, którego jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu (art. 340 ust. 1 p.w.). Natomiast w myśl art. 341 ust. 1 p.w. na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1, organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą: wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne; wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy; wystąpić do właściwego organu o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony; nałożyć grzywnę w drodze mandatu karnego za wykroczenia określone w przepisach ustawy.
Stosownie do treści art. 341 ust. 1 pkt 1 p.w. organ wykonujący kontrolę może wydać wobec kontrolowanego zarządzenie pokontrolne, w którym określi treść zaleceń oraz termin ich realizacji. Jeżeli taki akt zostanie wydany to podmiot kontrolowany, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, jest obowiązany powiadomić organ wykonujący kontrolę albo ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej o realizacji zaleceń wskazanych w tym zarządzeniu (art. 341 ust. 1 p.w.).
Użyte w art. 335 ust. 1 pkt 1 p.w. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli powoduje, że szczególne i podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma treść protokołu kontroli. Sformułowane zalecenia winny precyzyjnie określać te uchybienia, które znajdują pokrycie w stanie faktycznym opisanym w protokole i w zebranych dowodach, a także w obowiązujących regulacjach. Zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń, co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli.
Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu, umotywowane zastrzeżenia i uwagi, bądź odmówić jego podpisania (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 lutego 2019 r., II SA/Rz 1314/18).
Wyrażone w zarządzeniu zalecenia powinny nadawać się do wykonania przez kontrolowanego, co powoduje, że powinny mieć swe odzwierciedlenie w ustalonych okolicznościach faktycznych, w obowiązujących regulacjach prawnych i powinny być sformułowane w sposób dostatecznie konkretny, czyli szczegółowo kształtujący wszystkie istotne elementy stosunku administracyjnoprawnego. Konkretność wypowiedzi organu wiąże się z władczym charakterem zarządzenia, które nie może pozostawiać kontrolowanemu żadnych wątpliwości na temat samych zaleceń i sposobu ich wykonania. Zarządzenie pokontrolne, będąc aktem administracyjnym, tworzy bowiem zindywidualizowane normy postępowania, od których wymagać należy należytej szczegółowości typowej dla tego rodzaju formy działania organu administracji publicznej (por. Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018 r., s. 51).
Jest to akt wydawany w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, nakładający na jego adresata określone obowiązki, które powinny być sformułowane w sposób precyzyjny i jednoznaczny. Należy zatem oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie oraz z jakiego powodu, jest mu zarzucane, tzn. w oparciu, o które konkretne ustalenia i przepisy prawa, doszło do stwierdzenia konkretnego naruszenia, polegającego na sprecyzowanym działaniu lub zaniechaniu, a także w jaki sposób owe naruszenie powinien wyeliminować. W orzecznictwie wskazuje się, że zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego uwarunkowana jest prawidłowym zrekonstruowaniem odnośnej normy indywidualnej (praw i obowiązków), prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, trafnym zidentyfikowaniem niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym oraz wskazaniem adekwatnego działania bądź zaniechania, dzięki któremu wspomniana niezgodność ustanie. Nie do zaakceptowania jest zatem sytuacja, w której jakikolwiek obowiązek nakładany byłby bez wyjaśnienia jego podstawy faktycznej i prawnej.
W treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego nie mogą znaleźć się zatem jedynie ogólne sformułowania, pozbawione uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot, będący adresatem zarządzenia, naruszył przepisy prawa. Skoro bowiem obowiązki nakładane na kontrolowanego w treści aktu, stanowią w istocie konsekwencje nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli, (tj. na podstawie jej ustaleń – vide art. 341 ust. 1 p.w.), jego treść musi korespondować z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli (por. m.in. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., II OSK 3441/18). Do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się jednak przepisów k.p.a. Jest to postępowanie odrębne, niepoddane zakresowi przedmiotowemu kodeksu (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12).
Skład orzekający, badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego, może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. Uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego.
W kontrolowanym zarządzeniu pokontrolnym Dyrektor RZGW zalecił stronie skarżącej uregulowanie stanu formalnoprawnego urządzeń wodnych zlokalizowanych na wysokości działek o ww. nr, obręb B., w terminie do [...] maja 2022 r. oraz pisemne powiadomienie Dyrektora RZGW o stanie wykonania ww. obowiązku w terminie do dnia [...] czerwca 2022 r.
Co jednak istotne i wymaga przypomnienia, to że wyrokiem z 10 lutego 2022 r., II SA/Bk 939/21, WSA w Białymstoku uchylił pierwotnie wydane przez organ zarządzenie pokontrolne, zwracając uwagę, że z treści pkt 1 zarządzenia nie wynika, na jakim konkretnie działaniu polegać ma zalecone uregulowanie stanu formalnoprawnego skontrolowanych urządzeń wodnych, i nie wynika to także z uzasadnienia zaskarżonego aktu; samo uzasadnienie zaś nie spełniało wymogu precyzyjnego opisu stwierdzonych uchybień oraz wyczerpującego wskazania naruszonych przepisów prawa. Z uzasadnienia wyroku wynika, że organ, rozpoznając sprawę ponownie, powinien przytoczyć i wyjaśnić podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, przeprowadzić analizę w celu wyjaśnienia, czy okoliczności wykonania spornych urządzeń w latach 80. XX w. mają wpływ na ich obecny stan prawny oraz korzystanie z nich przez PK. Dysponując decyzjami administracyjnymi, organ winien przeanalizować ich treść i ustalić, czy odnoszą się do kwestii objętych przedmiotem kontroli gospodarowania wodami.
Na organie spoczywa też powinność ustalenia, jaki jest obecny stan prawny kontrolowanych urządzeń – winien on dokonać analizy formalnoprawnej kontrolowanych urządzeń wodnych, ocenić, czy w chwili ich budowy, inwestor legitymował się zgodą wodnoprawną, a przede wszystkim – czy była ona wówczas wymagana, a jeśli tak - to w jakim zakresie, ewentualnie, czy taką zgodę uzyskano w okresie późniejszym. Kompletna analiza w tym zakresie powinna zostać zawarta w protokole kontroli, a następnie w uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego. Organ powinien przy tym wskazać na obowiązujące w chwili budowy urządzeń wodnych przepisy prawa, a także dokonać ich wyczerpującego wyjaśnienia oraz przeprowadzić szczegółową analizę dokumentacji. Sąd zauważył także, że organ nie powołał się na jakiekolwiek akty wydane w latach budowy urządzeń wodnych.
Pomijając w tym miejscu kwestię ponownego nałożenia przez organ zalecenia uregulowania stanu formalno-prawnego spornych urządzeń – o czym w dalszej części uzasadnienia - w ocenie sądu, Dyrektor RZGW zasadniczo zastosował się do wskazań wyrażonych w powyższym orzeczeniu; nie miał zatem podstaw zarzut naruszenia art. 146 § 1 w zw. art. 153 p.p.s.a. Niemniej jednak, uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego zawiera pewne niedoskonałości, które – choć słusznie wzbudziły wątpliwości strony skarżącej – nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu.
Przedmiotowe urządzenia projektowane były w latach 70., zaś wybudowane w latach 80., a do użytku oddane w 1986 r. Ustalając stan prawny urządzeń, będących przedmiotem wydanych nakazów, organ co prawda powołał się na przepisy (cyt.) "wówczas obowiązującej ustawy prawo wodne (ustawa z dnia 30.10.1974 r.)", z których wynika m.in. obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego czy zakwalifkowania wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi jako szczególnego korzystania z wód, jednak powołując się na przepisy "wówczas obowiązującej ustawy prawo wodne", tj. art. 18 ust 1 pkt 3, art. 53 ust. 3, Dyrektor RZGW zwrócił uwagę, że cyt.: "zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, wody opadowe i roztopowe ujęte w systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych, w tym z centrów miast, terenów przemysłowych i składowych (...) kwalifikowane były jako ścieki (art. 3 pkt 38 lit. c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627))".
Taki zapis wprowadza w błąd – z jednej strony organ wskazywał bowiem na przepisy "wówczas obowiązujące", jednocześnie odsyłając do przepisów z roku 2001, nie zaś faktycznie obowiązującej w tamtym okresie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, która w sposób zgoła odmienny definiuje ścieki. Jednocześnie, oparcie się jedynie na tym fragmencie, mogło utrudnić stwierdzenie, czy organ rzeczywiście dokonał prawidłowej analizy i rzeczowo uzasadnił, czy w realiach rozpatrywanej sprawy uzyskanie pozwolenia wodnego w ogóle było wymagane.
Choć w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego znalazła się wzmianka dotycząca pozwoleń wodnoprawnych udzielonych Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w B. (z 1986 r.) oraz Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji (z 1988 r.) i analiza ich treści, to podobna analiza nie została dokonana na temat posiadania zgody wodnoprawnej przez inwestora, tj. Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji, co sugerował pośrednio WSA w pierwotnie wydanym orzeczeniu.
Z treści zarządzenia nie wynika także, by organ dokonał analizy dokumentów załączonych do skargi do WSA, złożonej przez stronę skarżącą na zarządzenie pokontrolne z [...] października 2021 r., dotyczących zaprojektowania, wykonania urządzeń sieci wodociągowej, kanalizacyjnej przepompowni ścieków, kanalizacji deszczowej oczyszczalni ścieków. Co prawda nie można stwierdzić, by na organie ciążył taki obowiązek, jednak w przypadku sporu ze stroną, koncentrującego się wokół ustaleń faktycznych, odniesienie się do takiej dokumentacji mogłoby stanowić solidne podparcie argumentacji organu.
Powyższe drobne uchybienia nie mogły jednak, zdaniem sądu, wpłynąć na kształt ostatecznego rozstrzygnięcia i – jako samodzielna podstawa – poskutkować jego uchyleniem. Skład orzekający zauważa, że większość zarzutów podnoszonych w ramach naruszenia przepisów art. 146 § 1 w zw. art. 153 p.p.s.a. okazała się nieuzasadniona.
Autor skargi zwrócił uwagę m.in. na powołanie się przez organ w zarządzeniu pokontrolnym na informacje uzyskane z Zarządu Zlewni, które to znalazły się w notatce urzędowej, a która nie została omówiona i jej treści nie udostępniono stronie. Sąd zauważa, że notatka z [...] marca 2022 r. znajduje się w aktach administracyjnych. Wynika z niej, że na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem Zlewni ustalono, że "Gmina B. do chwili obecnej nie uregulowała stanu formalnoprawnego ww. [zlokalizowanych na działkach w B.] wylotów ani też nie jest prowadzone żadne postępowanie w niniejszej sprawie". Informacja dotyczyła więc jedynie nieuregulowania stanu formalnoprawnego przedmiotowych urządzeń i została pozyskana na potrzeby wydania zarządzenia pokontrolnego. Wzmiankę na ten temat, która znalazła się w treści zarządzenia, należy uznać za wystarczającą.
Nieuzasadnione przy tym jest stanowisko strony skarżącej, jakoby organ kontroli wbrew nakazowi WSA w Białymstoku nie przeprowadził ponownej kontroli, nie sporządził ponownego protokołu z kontroli, w którym opisałby stan faktyczny i prawny sprawy. Po pierwsze, taki nakaz nie wypływał z treści ww. orzeczenia. Po drugie, brak było podstaw prawnych do ponownego przeprowadzenia kontroli. Jak wynika z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm., dalej jako: "p.p."), organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Co prawda w ust. 2 pkt 4 wskazuje się, że przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku, gdy ponowna kontrola jest niezbędna do przeprowadzenia postępowania w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd administracyjny, jednak zarządzenia pokontrolnego nie można utożsamiać z decyzją (tym bardziej, że przepisy wyraźnie wskazują, kiedy postępowanie kończy się decyzją, a kiedy zarządzeniem).
Choć niewątpliwie jest ono aktem administracyjnym o władczym charakterze, to jednak główną funkcją zarządzenia pokontrolnego jest funkcja informacyjno-sygnalizacyjna; zarządzenie nie nakłada na adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej (por. wyroki odnoszące się do zarządzeń pokontrolnych inspektora ochrony środowiska – analogicznie: wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3236/18; wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2019 r., IV SA/Wa 2272/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 września 2020 r., II SA/Go 383/20; wyrok WSA w Poznaniu, II SA/Po 595/21; wyrok WSA we Wrocławiu z 12 kwietnia 2022 r., II SA/Wr 496/21).
Skład orzekający zauważa też, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 206 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w terminie do 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy, w drodze decyzji, nałożyć na zakład posiadający urządzenia wodne wykonane przed dniem wejścia w życie ustawy, na podstawie decyzji lub dokumentów odpowiednich organów, innych niż pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego, obowiązek dostosowania tych urządzeń do przepisów ustawy, ustalając rozmiar, sposób i termin wykonania obowiązku. Przepis ten, w myśl jego ust. 3, stosuje się do istniejących w dniu wejścia w życie ustawy z 2001 r. obiektów, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b i lit. c tej ustawy, czyli prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń, a także obiektów budowlanych oraz robót wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Z kolei przepisy dotyczące urządzeń wodnych, w tym wylotów urządzeń kanalizacyjnych, zostały wymienione w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. f ustawy z 2001 r. Wskazywany przez stronę przepis nie obejmuje urządzeń objętych przedmiotową kontrolą, a tym samym nie daje prawa do uznania ich jako wykonanych legalnie.
Przyznając słuszność organowi, wypada zaznaczyć, że w ustawie z 2001 r. brak jakichkolwiek przepisów dających możliwość uznania wylotów kanalizacji deszczowej wykonanych w latach 80. ubiegłego wieku jako urządzeń wykonanych legalnie. Co prawda, nie dostrzegając przepisów przejściowych, które mogłyby znaleźć zastosowanie w sprawie, organ nie miał obowiązku szczegółowo odnosić się do nich w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego, niemniej w sytuacji, gdy sąd zwrócił uwagę na konieczność analizy uregulowań intertemporalnych, to w zaskarżonym uzasadnieniu powinna znaleźć się choćby wzmianka na ten temat.
Prócz marginalnej zasadności zarzutów naruszenia art. 146 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a., podstawą uchylenia zaskarżonego aktu było przede wszystkim uznanie zarzutu naruszenia art. 341 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 p.w., poprzez nałożenie na stronę obowiązku uregulowania stanu formalnoprawnego urządzeń.
Analizowane zarządzenie, mimo wskazań wyrażonych w wyroku WSA w Białymstoku o sygn. II SA/Bk 939/21, nie precyzuje jakiego konkretnego działania oczekuje organ. Jakkolwiek z treści uzasadnienia wynika, że organ dopatrzył się braku pozwoleń wodnoprawnych, co sugeruje, że oczekuje legalizacji urządzeń, to jednak sąd podtrzymuje stanowisko orzecznicze, że brak jest podstawy do wydania w zarządzeniu pokontrolnym władczego nakazu dokonania legalizacji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 29 września 2020 r., II SA/Bk 419/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 14 czerwca 2022 r., II SA/Rz 174/22).
Sąd popiera pogląd, że charakter prawny postępowania legalizacyjnego odnoszącego się do urządzenia wodnego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia wskazuje na to, że postępowanie to jest wyłącznie uprawnieniem podmiotu dopuszczającego się samowoli, a przepisy nie przewidują żadnych mechanizmów prawnych pozwalających "nakłonić zobowiązanego do złożenia wniosku o legalizację". W przypadku zrealizowania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia i niewystąpienia przez inwestora o wdrożenie trybu legalizacyjnego, p.w. przewiduje wyłącznie obowiązek likwidacji takiego urządzenia – art. 190 p.w., przy czym, co należy podkreślić, obowiązek ten jest nakładany przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Brak jest podstaw prawnych do "wymuszania", w trybie zarządzenia pokontrolnego, konieczności wdrożenia procedury legalizacyjnej zrealizowanych urządzeń wodnych.
Dyrektor RZGW przyznał co prawda, że organ nie ma prawa nałożyć na skarżącego obowiązku złożenia wniosku o legalizację, zaś w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym "wskazano jedynie konieczność uregulowania stanu formalnoprawnego" urządzeń. Skład orzekający zauważa jednak, że organ nadzorujący nie ma uprawnień do wydawania w powyższym zakresie zaleceń "miękkich", czy też sugerowania podjęcia działań przez podmiot kontrolowany. Nawet jeśli by uznać, że zalecenia "uregulowania stanu formalnoprawnego" zostało skonkretyzowane w uzasadnieniu zarządzenia, to i tak nie podlega ono wykonaniu; proces legalizacji może zostać zainicjowany wyłącznie na wniosek strony. Nie zmienia tego fakt, że – jak twierdzi organ – "podmiot kontrolowany jest w pełni świadomy faktu, że przedmiotowe urządzenia zostały wykonane bez wymaganych prawem pozwoleń wodnoprawnych". Skoro więc nie ma podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego z urzędu, to organ może skorzystać z przysługującego mu uprawnienia z art. 190 p.w., nakładając podlegający wykonaniu obowiązek likwidacji w drodze decyzji merytorycznej.
W tym stanie rzeczy sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony akt, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.
Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego - na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. - postępowanie to umorzył (punkt 2 sentencji wyroku). W tak ustalonym stanie faktycznym i zakreślonych ramach prawnych brak było bowiem innego procesowego środka zakończenia postępowania, który mógłby zostać wydany przez organ. Jak już zauważono, organ nie ma podstaw prawnych do nałożenia na kontrolowanego obowiązku złożenia wniosku o legalizację urządzeń – do czego de facto doprowadziłoby ponownie przeprowadzone postępowanie. Wydane na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne (kontrolne).
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz PK od Dyrektora RZGW, w łącznej kwocie 697 zł, orzeczono w punkcie 3 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę tą składa się: uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w wysokości 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz kwota 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265).