Uzasadnienie
W dniu [...] stycznia 2022 r. do Centrum Usług Społecznych w Ł. wpłynął wniosek Z.G. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią E.K.
Decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...] Burmistrz Ł. odmówił przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Organ pierwszej instancji ustalił, że łączny dochód rodziny wnioskodawczyni nie przekracza kwoty uprawniającej do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a osoba wymagająca opieki, tj. E.K., posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] marca 2020 r., zgodnie z którym jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Do [...] grudnia 2021 r. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad E.K. pobierał jej syn A.S., ale ze względu na przyznanie prawa do emerytury - zrezygnował z pobierania świadczenia. W ocenie Burmistrza, fakt otrzymania świadczenia emerytalnego nie wyklucza możliwości dalszego sprawowania opieki nad niepełnosprawną E.K. przez jej syna, zwłaszcza że z wywiadu środowiskowego wynika, iż faktycznie ją sprawuje podczas nieobecności wnuczki Z.G. Ta bowiem, jak oświadczyła sama niepełnosprawna oraz co potwierdza wywiad środowiskowy, jest studentką i codziennie dojeżdża do B. na uczelnię, a w domu jest po południu. Według Burmistrza, zachodzą w związku z tym wątpliwości co do możliwości sprawowania przez nią stałej opieki nad babcią, dlatego należało wydać decyzję odmowną.
Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od decyzji Burmistrza wywodząc, że "odwołuje się od decyzji odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego". Wskazała, że obecnie jest jedyną osobą bez zatrudnienia, która może opiekować się babcią. Dodała, że często pomaga babci w załatwianiu spraw urzędowych, wozi ją na wizyty lekarskie, cały wolny czas poświęca opiece.
Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji "w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego". W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z [...] stycznia 2022 r. Z.G. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią E.K. Stwierdził, że Burmistrz w decyzji z [...] lutego 2022 r. odmówił przyznania świadczenia z uwagi na wiek powstania niepełnosprawności oraz inne osoby uprawnione do alimentacji w pierwszej kolejności. Według Kolegium, w uzasadnieniu decyzji Burmistrza wskazano, że E.K. ma troje dzieci, z których żadne nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W części decyzji zawierającej ocenę prawną organ odwoławczy stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne w pierwszej kolejności przysługuje małżonkowi lub osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu, tj. rodzicom lub dzieciom, a osobom spokrewnionym w dalszej kolejności tylko w przypadku, gdy spełnione zostaną łącznie warunki, tj. brak innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub osoby te są małoletnie bądź legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium we własnym zakresie również ustaliło, że Ewa Kochanowska ma troje dzieci, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Aby przyznać Z.G. świadczenie pielęgnacyjne, dzieci E.K. powinny legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skargę do sądu administracyjnego wywiodła Z.G., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 2 K.p.a. przez:
- a) zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sytuacji, gdy dzieci E.K. nie mają faktycznej możliwości sprawowania nad nią opieki z uwagi na skomplikowaną sytuację osobistą lub realnie istniejący konflikt rodzinny, a ustalenie tych faktów jest niezbędne dla prawidłowej oceny zasadności wniosku skarżącej,
- b) odstąpienie od przeprowadzenia czynności dowodowych z udziałem A.S. i A.G. (dzieci E.K.) celem ustalenia czy osoby te są w stanie realnie sprawować opiekę nad matką,
- c) ustalenie, że A.S. pomaga w opiece nad matką w sytuacji, gdy jego zachowanie może być interpretowane jako stosowanie wobec matki przemocy psychicznej lub fizycznej,
- 2. art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), dalej: u.ś.r., przez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnuczka może ubiegać się o świadczenie rodzinne jedynie, gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub niepełnosprawne w stopniu znacznym, w sytuacji gdy wykładnia naruszonego przepisu dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny nakazuje wskazany przepis odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia; nadto NSA dopuszcza zastosowanie art. 17 ust. 1a wobec wnuczki, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej, spokrewniony z nią w pierwszym stopniu, z obiektywnych, niezależnych od niego względów, nie ma możliwości realizowania obowiązków.
Skarżąca wniosła także o dopuszczenie dowodu z listu E.K. i załączonych dokumentów, zwrócenie się do Komisariatu Policji w Ł. o udzielenie informacji o interwencjach, jakie się odbyły w miejscu zamieszkania skarżącej i E.K., ich przebiegu, sposobie zakończenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało stanowisko sformułowane w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium wskazało, że przesłanka negatywna przyznania świadczenia wynika w niniejszej sprawie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Organ odwoławczy stwierdził także, że z akt sprawy wynika, iż "T.Z. ma żonę Ł.Z., która nie pracuje zawodowo i nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności".
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Wyjaśnił, że skarżąca skończyła studia licencjackie i obecnie już nie studiuje, a opiekuje się babcią. W jego ocenie, skarżąca ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne, natomiast nie ma wiedzy o tym, aby ubiegała się w innym postępowaniu o inne świadczenie opiekuńcze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, choć z innych względów niż w niej wskazane.
Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Kolegium z [...] marca 2022 r. nr [...]. Po jej analizie w kontekście całości zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy co do jej istoty, naruszając przez to zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracji publicznej nie może we własnym zakresie zmieniać przedmiotu postępowania. Jedynie pośrednio, przez udzielenie informacji prawnej zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 K.p.a.), może mieć wpływ na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Wymaga to jednak zawsze czynności procesowej strony, podjętej w przepisanej przez prawo formie i jednoznacznej co do treści. Wykluczone jest więc przyjęcie domniemania zmiany treści żądania przez stronę (tak w wyroku NSA z 30 maja 2019 r., II OSK 868/19 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl; vide także B. Adamiak (w:) System Prawa Administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne. Tom 9, pod. red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014 r., str. 149). Konieczne jest zatem podkreślenie, że w postępowaniach inicjowanych na żądanie strony to treść wniosku determinuje rodzaj sprawy i zakres obowiązków spoczywających na organie.
Do postępowań wnioskowych zaliczyć należy postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, w tym świadczeń opiekuńczych. Ustalenie prawa następuje na wniosek uprawnionych podmiotów, co wynika z art. 23 ust. 1 u.ś.r. Na podstawie przepisów u.ś.r. nie została przewidziana możliwość wszczęcia z urzędu takiego postępowania. Wyjątki w tym zakresie zostały przewidziane w art. 32 ust. 1 u.ś.r., jednak dotyczą one zmiany decyzji w przedmiocie przyznawania czy odmowy przyznania świadczeń rodzinnych.
Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego i zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z [...] stycznia 2022 r. złożonym na formularzu. Nagłówek formularza wskazuje jednoznacznie, że jest to wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a z treści wniosku i innych dokumentów nie wynika, by celem skarżącej było uzyskanie innego świadczenia rodzinnego niż specjalny zasiłek opiekuńczy. Należy zwrócić uwagę, że specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne to dwa różne świadczenia rodzinne. Możliwe jest pobieranie wyłącznie jednego z tych świadczeń (art. 16a ust. 8 pkt 5 i art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r.). Zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały uregulowane w art. 16a u.ś.r., natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego wynikają one z art. 17 u.ś.r. Obydwa świadczenia realizują podobny cel, tj. finansowe wsparcie opiekunów osób wymagających opieki.
Przesłanki przyznawania tych świadczeń wykazują znaczne podobieństwo, z tą ważną różnicą, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego brak jest kryterium dochodowego rodziny, które występuje w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ust. 2 u.ś.r.). Istotną różnicą jest też wysokość świadczeń, gdyż specjalny zasiłek opiekuńczy aktualnie przyznawany jest w kwocie 620 zł, zaś świadczenie pielęgnacyjne – w kwocie 2119 zł. To jednak strona decyduje o tym, o które z tych świadczeń chce się ubiegać, a organy nie mają możliwości modyfikacji jej żądania. Jak wskazano wyżej, organy mogą pośrednio, poprzez udzielenie informacji prawnej zgodnie z zasadą informowania (art. 9 K.p.a.), wpływać na zmianę przedmiotu żądania, jednak ostatecznie decyzja w tym zakresie należy do strony.
W związku z tym, w realiach niniejszej sprawy organy były związane żądaniem co do rodzaju świadczenia, o które ubiegała się skarżąca. Skoro z formularza złożonego [...] stycznia 2022 r. wynikało, że zawiera on żądanie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, do organów należało ustalenie czy skarżącej przysługuje prawo do tego świadczenia.
Organ pierwszej instancji, zgodnie z wynikającą wprost z wniosku intencją strony, rozpatrzył sprawę o prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Abstrahując od zgodności z prawem decyzji odmownej (pod względem merytorycznym), istotne jest to, że decyzja Burmistrza z [...] lutego 2022 r. nr [...] stanowiła wprost odpowiedź na żądanie strony. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji i zakwestionowała ustalenie o braku podstaw do przyznania świadczenia (wprost wymieniła w odwołaniu specjalny zasiłek opiekuńczy). Nie wskazała też, by Burmistrz niewłaściwie zrozumiał jej intencje co do rodzaju świadczenia, które chciała uzyskać.
Mając na uwadze powyższe, zaskarżonej decyzji Kolegium nie sposób uznać za prawidłową. Organ odwoławczy w kontrolowanej decyzji wprost wskazuje, iż zapadła ona po rozpatrzeniu odwołania Z.G. od decyzji Burmistrza z [...] lutego 2022 r. nr [...] i sąd nie ma podstaw, by uznać, że organowi odwoławczemu w rzeczywistości chodziło o inną decyzję Burmistrza. Problem jednak w tym, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w sprawie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak wskazało Kolegium.
Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego, stosownie do treści art. 54 § 2 P.p.s.a., jest przedłożenie sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy i odpowiedzi na skargę. W aktach administracyjnych przedłożonych przez organ odwoławczy brak jest innych decyzji czy wniosków skarżącej niż wskazane powyżej. Należy więc przyjąć, że przesłane przez Kolegium przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Brak jest w sprawie niniejszej podstaw do przyjęcia, że nadesłane akta nie dotyczyły rozpoznanej przez Kolegium sprawy. Zresztą przepisy nie nakładają na sąd obowiązku gromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, wyjątkowo uzupełnionych dodatkowymi, istotnymi dowodami (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., I OSK 1548/06; wyrok WSA w Gdańsku z 7 czerwca 2022 r., I SA/Gd 326/22).
Sąd nie miał przy tym jakichkolwiek podstaw by sądzić, że skarżąca składała inne wnioski o świadczenia opiekuńcze. Nie wynika to z akt sprawy. Fakt nieskładania innych wniosków potwierdził również jej profesjonalny pełnomocnik na rozprawie w dniu 14 lipca 2022 r. Co prawda treść skargi może wskazywać, że pełnomocnik w trakcie jej sporządzania nie miał wiedzy o treści decyzji pierwszoinstancyjnej, jednak udzielona przez niego przed sądem odpowiedź o niezłożeniu innych wniosków nastąpiła po poinformowaniu przez sąd o faktycznym przedmiocie postępowania pierwszoinstancyjnego, zatem została udzielona przy znajomości stanu sprawy.
Wobec powyższego, skoro decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...] organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę z wniosku skarżącej o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w podstawie prawnej tej decyzji wskazano m. in. art. 16a, a nie art. 17 u.ś.r., w jej sentencji wskazano jednoznacznie, że odmawia się prawa do świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, dalej – skoro uzasadnienie decyzji Burmistrza również jest spójne w tym sensie, że w ocenie tego organu Z.G. złożyła [...] stycznia 2022 r. wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy a nie jakiekolwiek inne świadczenie rodzinne, nadto ustalenia faktyczne i analiza prawna wprost odnoszą się wyłącznie do świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie jakiegokolwiek innego świadczenia (Burmistrz badał czy łączny dochód rodziny nie przekracza kwoty uprawniającej do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, co nie byłoby konieczne w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) - niezrozumiałe jest, na jakiej podstawie Kolegium uznało, że skarżąca zwróciła się [...] stycznia 2022 r. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Tym bardziej niezrozumiałe jest, w jaki sposób organ odwoławczy doszedł do wniosku, że w decyzji z [...] lutego 2022 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z decyzji Burmistrza nic takiego nie wynika. Szczególnie rażące jest wskazanie Kolegium, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był m. in. wiek powstania niepełnosprawności. W decyzji organu pierwszej instancji nie sposób dopatrzyć się tego rodzaju twierdzenia i jakichkolwiek rozważań na ten temat.
Z zaskarżonej decyzji nie wynika też, by przyczyną tych całkowicie błędnych rozważań było uznanie Kolegium, jakoby wniosek skarżącej został błędnie zakwalifikowany jako dotyczący specjalnego zasiłku opiekuńczego. Byłoby to zresztą przekonanie niemające oparcia w faktach, a jeśli nawet okoliczności sprawy wskazywałyby na to, że skarżąca chciała uzyskać świadczenie pielęgnacyjne - to wówczas utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji byłoby nieuzasadnione. Kolegium nie miałoby możliwości skorygowania treści żądania na etapie postępowania odwoławczego, wobec rozpoznania w pierwszej instancji sprawy o specjalny zasiłek opiekuńczy. Byłoby to sprzeczne z zasadą związania żądaniem strony (zakaz samodzielnej modyfikacji żądania przez organ) i związania zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W istocie więc nieprawidłowa treść decyzji Kolegium umyka racjonalnym i mającym jakiekolwiek uzasadnienie przyczynom. Zarówno treść wniosku skarżącej, pozostałych załączonych dokumentów, jak również decyzji Burmistrza nie mogła prowadzić do konkluzji zawartych w zaskarżonej decyzji.
Konsekwencją błędnych i nieuzasadnionych ustaleń Kolegium była ocena sytuacji skarżącej przez pryzmat art. 17 u.ś.r. regulującego zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i wydanie decyzji na podstawie art. 17 ust. 1-1b oraz ust. 1a pkt 2 u.ś.r., a przez to nierozpatrzenie istoty wniosku skarżącej w postępowaniu odwoławczym, niedokonanie ustalenia stanu faktycznego i brak oceny prawnej w zakresie zasadności przedmiotu żądania. Uprawniony jest w tych okolicznościach wniosek, że Kolegium nie zrealizowało kontroli instancyjnej i rozpoznało sprawę, której wraz z odwołaniem nie przedstawiono.
Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy. W postępowaniu drugoinstancyjnym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyrok NSA z 30 maja 2019 r., II OSK 868/19). Z zaskarżonej decyzji wynika, że nie została rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem przedmiotowym ze sprawą, w której wydał decyzję Burmistrz. Doszło więc do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., I OSK 552/21). Nie rozpoznając sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym, organ odwoławczy nie rozstrzygnął istoty sprawy, tj. o prawie skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W konsekwencji organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego przez zastosowanie art. 17 u.ś.r. W zakresie przepisów postępowania, oprócz zasady dwuinstancyjności, a także zasady związania zakresem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wynikającej z art. 138 K.p.a., doszło również do naruszenia zasady związania żądaniem strony w przypadku wszczęcia postępowania na skutek wniosku strony (art. 61 § 1 i 2 K.p.a.). Brak rozpatrzenia sprawy co do istoty jest też równoznaczny z brakiem właściwego postępowania dowodowego, a zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Ewidentnych nieprawidłowości Kolegium nie uniknęło również w odpowiedzi na skargę, powołując okoliczności faktyczne i prawne z innej sprawy. Całokształt powyższych okoliczności wskazuje, że wydanie zaskarżonej decyzji było rezultatem braku odpowiedniej dbałości w prowadzeniu sprawy i nie było wynikiem analizy opartej na racjonalnych i merytorycznych przesłankach.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy powinien wypowiedzieć się jednoznacznie co było przedmiotem sprawy i od decyzji w jakim przedmiocie wydanej w pierwszej instancji rozpoznaje odwołanie. Następnie jego obowiązkiem będzie rozpoznanie sprawy w przedmiocie odpowiadającym treści żądania.
Sąd na marginesie zauważa, że podczas rozprawy w dniu 14 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, iż przedmiotem żądania strony było świadczenie pielęgnacyjne. Nie potwierdza tego treść formularza wniosku złożonego przez skarżącą [...] stycznia 2022 r. oraz treść odwołania.
Jeśli zamiarem skarżącej będzie ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne, powinna dać temu wyraz w jednoznacznie określonej treści żądania złożonym na odrębnym formularzu.
Mając na uwadze powyższe, w pkt 1 sentencji wyroku orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego od organu odwoławczego na rzecz skarżącej, w wysokości 480 zł, orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na mocy art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. Kwota ta stanowi wynagrodzenie pełnomocnika, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.).