Uzasadnienie
Decyzją z [...] marca 2020 r. znak [...] Wójt Gminy P., po ponownym rozpoznaniu wniosku B. B. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego na płody rolne i sprzęt rolniczy wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą w zabudowie zagrodowej na częściach działek nr [...] położonych w miejscowości B., gmina P. – odmówił ustalenia warunków zabudowy. Głównym powodem wydania decyzji odmownej był brak kontynuacji funkcji zamierzonej zabudowy w stosunku do zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Organ ustalił, że wnioskodawczyni – choć deklaruje realizację zabudowy zagrodowej – to faktycznie zamierza zrealizować zabudowę mieszkaniową z budynkiem gospodarczym przeznaczoną dla córek, nadto zabudowa ta nie pozostaje w funkcjonalnym związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Wójt zbadał areał gruntów posiadanych przez inwestorkę i stwierdził, że nie przekracza on średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie P., zatem w sprawie należało zweryfikować inwestycję z punktu widzenia spełniania zasady dobrego sąsiedztwa, w szczególności kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.).
Organ wskazał, że planowana przez skarżącą zabudowa naruszać będzie zastany ład przestrzenny także i z tego powodu, iż budynek mieszkalny zaplanowano w drugiej linii zabudowy, gdzie znajdują się w obszarze analizowanym budynki gospodarcze. Linia zabudowy budynków mieszkalnych kończy się bowiem w odległości 27 m od linii rozgraniczającej drogi.
Powyższa decyzja została doręczona stronom postępowania, w tym w dniu [...] marca 2020 r. inwestorce B. B. Z akt administracyjnych wynika, że [...] marca 2020 r. na adres mailowy Urzędu Gminy P. wpłynęła korespondencja zatytułowana "Odwołanie od decyzji [...]", do której załącznikiem w postaci pliku w formacie PDF było odwołanie od decyzji Wójta Gminy P. z [...] marca 2020 r. znak [...]. W aktach administracyjnych organu odwoławczego na k. 18 znajduje się wydruk ww. załącznika. Wydruk ten stanowi skan podpisanego przez B. B. w oryginale pisma zatytułowanego "Odwołanie". Skan nie zawiera podpisu własnoręcznego ani złożonego w innej formie.
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z [...] marca 2020 r. w mocy. Kolegium co do zasady podzieliło ustalenia i ocenę prawną organu pierwszej instancji
Skargę na decyzję Kolegium złożyła do sądu administracyjnego B. B. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 58 Kodeksu cywilnego, co błędnie doprowadziło do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca wywodziła, że nie dokonano wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego odnośnie ilości faktycznie posiadanej przez nią powierzchni nieruchomości rolnych na terenie Gminy P., bezpodstawnie zakwestionowano przedłożoną umowę dzierżawy dowodzącą posiadania i użytkowania rolniczego nieruchomości rolnych o powierzchni wyższej niż średnia powierzchnia w Gminie. Do skargi załączyła dokumenty mające dowieść, w jej ocenie, że prowadzi gospodarstwo rolne. Wywiodła, że w sąsiedztwie zamierzonej przez nią zabudowy znajdują się lub powstają budynki mieszkalne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Z urzędu sąd ustalił na podstawie informacji uzyskanych w dniu [...] września 2020 r. od pracowników organów obydwu instancji, że złożone w sprawie odwołanie wpłynęło na urzędowy adres e-mail organu pierwszej instancji, zaś organy nie dysponują jego oryginałem lub egzemplarzem własnoręcznie podpisanym (notatka k. 60).
Podczas rozprawy w dniu 17 września 2020 r. (prowadzonej łącznie dla obydwu spraw skarżącej, tj. II SA/Bk 386/20 i II SA/Bk 387/20) pełnomocnik skarżącej oświadczył odnośnie sprawy II SA/Bk 386/20, że nie posiada informacji co do sposobu wniesienia odwołania przez skarżącą. Pełnomocnik uczestników postępowania wskazał, że nie posiada oryginału odwołania, natomiast okazał kopię odwołania wydaną na wniosek jego matki, identyczną z dokumentem odwołania znajdującym się w aktach administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z powodów innych niż w niej wskazane, a dostrzeżonych przez sąd z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Działając w tak zakreślonej kognicji, niezależnie od zarzutów skargi, sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej z istotnym uchybieniem przepisom procesowym o zasadach wnoszenia środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Postępowanie administracyjne jest, zgodnie z regulacjami konstytucyjnymi i ustawowymi, procedurą dwuinstancyjną (art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa; stosownie do treści art. 15 K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej). Uruchomienie kontroli instancyjnej orzeczenia organu pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia oparte zostało na zasadzie skargowości. Organ odwoławczy może podjąć czynności procesowe w postępowaniu drugoinstancyjnym tylko wskutek czynności strony jaką jest wniesienie zwyczajnego środka zaskarżenia (odwołania lub zażalenia). Oznacza to, że uprawnienie do działania organu odwoławczego powstaje tylko wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego wystąpi z odpowiednim podaniem (odwołaniem, zażaleniem), co prowadzi do przeniesienia kompetencji orzeczniczych na ten organ.
Innymi słowy, uprawnienie organu odwoławczego do działania polegającego na ponownym orzekaniu w sprawie (weryfikacji zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej oraz ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy) powstaje wyłącznie wówczas, gdy zostanie złożone prawidłowe pod względem formalnym odwołanie.
Zgodnie z art. 128 K.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Jednakże brak szczególnych wymagań co do treści odwołania nie oznacza, że nie powinno ono spełniać minimum wymagań formalnych jak dla pisma procesowego w postępowaniu administracyjnym. Odwołanie bowiem stanowi podanie o którym mowa w art. 63 § 1 K.p.a. Takie zaś pismo, obok innych elementów, powinno być podpisane przez wnoszącego, z tym że rodzaj podpisu zależy od sposobu wniesienia podania. I tak, podpis strony lub jej pełnomocnika powinien być własnoręczny jeśli chodzi o podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu, a za osobę która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół powinna podpisać inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art. 63 § 3 K.p.a.).
W przypadku podań w formie dokumentu elektronicznego, podanie powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a.). W przypadku skorzystania przez stronę z formy elektronicznej, organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny (art. 63 § 4 K.p.a.). Dodać należy, że złożenie dokumentu w formie elektronicznej nie oznacza, że strona może złożyć taki dokument w każdej elektronicznej, dostępnej jej formie przewidującej komunikowanie się z organem na odległość, ale oznacza złożenie podania wyłącznie przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej.
Zgodnie bowiem z art. 391 § 1 pkt 1 K.p.a., doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z przewidzianych prawem warunków, wśród których jest złożenie podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 pkt 17 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346), elektroniczna skrzynka podawcza jest to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego (tzw. ePUAP). Nie jest to zatem urzędowa skrzynka mailowa, czyli powszechnie znana tzw. mailowa poczta elektroniczna.
Z akt administracyjnych nadesłanych przez Kolegium do sprawy niniejszej oraz z informacji uzyskanych z urzędu przez sąd od pracowników organów obydwu instancji wynika, że odwołanie zostało wniesione na urzędowy adres e-mail organu pierwszej instancji, zaś organy nie dysponują podpisanym własnoręcznie egzemplarzem odwołania. W takiej sytuacji merytoryczne rozpoznanie odwołania przez organ odwoławczy nastąpiło z istotnym uchybieniem przepisom procesowym o zasadach wnoszenia środków zaskarżenia. Załatwiono merytorycznie środek zaskarżenia dotknięty brakami formalnymi (nie podpisany). Wobec bowiem wniesienia odwołania za pomocą środków komunikowania się na odległość przy użyciu zwykłej urzędowej poczty mailowej a nie przy użyciu elektronicznej skrzynki podawczej na platformie ePUAP, odwołanie należało potraktować jako wniesione drogą zwykłą (nieelektroniczną), co wymagało wezwania do jego własnoręcznego podpisania przez skarżącą.
Wezwanie powinno być wystosowane do strony przez organ odwoławczy. Nie wynika z akt, aby taką procedurę zastosowano, bowiem żaden z organów orzekających w sprawie nie dysponuje podpisanym egzemplarzem odwołania. Jeszcze raz wskazać należy, że co do zasady przy podaniu pisemnym podpis powinien być własnoręczny. Utrwalone jest stanowisko, że podpis własnoręczny to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zatem tylko złożenie takiego podpisu na odwołaniu mogło być kwalifikowane jako spełnienie wskazanego wymogu formalnego (pomijając uregulowanie zawarte w art. 63 § 3a K.p.a., gdyż w niniejszej sprawie nie występuje opisana tam sytuacja, co wyżej wyjaśniono).
W tych okolicznościach należy ocenić, że choć postępowanie administracyjne (w tym również odwoławcze) charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania, to dopiero wniesienie odwołania spełniającego wymagania formalne określone w art. 63 K.p.a. pozwala właściwemu organowi na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy.
Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ do którego takie podanie wniesiono, zobowiązany jest wezwać wnoszącego podanie do uzupełnienia braku formalnego, w terminie 7 dni, z pouczeniem o konsekwencji niezastosowania się do wezwania. Przepis art. 64 § 2 K.p.a. wiąże również organ odwoławczy, z tym że w sytuacji braku podpisu pod odwołaniem (po wezwaniu) w ocenie sądu nie można zastosować konsekwencji prawnych z tego przepisu a konsekwencje wynikające z art. 134 K.p.a. (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 2549/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, skoro z akt sprawy ani z informacji udzielonych przez organy nie wynika, aby Kolegium wzywało odwołującą do podpisania środka zaskarżenia, a w aktach tych również nie znajduje się odwołanie własnoręcznie podpisane, niedopuszczalne było nadanie temu środkowi prawnemu dalszego biegu.
Wbrew ciążącym na organie odwoławczym powinnościom, nie dokonał on wyczerpującej kontroli formalnej odwołania przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, w rezultacie czego nie został usunięty brak procesowy mający istotne znaczenie dla prawidłowości wszczęcia postępowania odwoławczego. Odwołanie nie podpisane przez stronę - do czasu usunięcia tego braku - nie mogło wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego i nie uprawniało SKO do podjęcia jakiejkolwiek czynności orzeczniczej. Pomimo tego, organ wydał decyzję w toku instancji odwoławczej w której orzekł co do istoty sprawy. Takie działanie spowodowało wydanie decyzji odwoławczej z ewidentnym naruszeniem przepisów o zasadach wnoszenia i rozpoznawania środków odwoławczych, co skutkowało wystąpieniem przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, bowiem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.