Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie odmowy ustalenia M. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią I. K., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. M. P. wystąpiła do Wójta Gminy Z. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią I. K.. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Wójt Gminy Z. odmówił ustalenia M. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, z uwagi na niespełnienie warunków wymienionych w przepisie:
- • art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111), gdyż niepełnosprawność I. K. powstała po ukończeniu 76 roku życia;
- • art. 17 ust. 1 a (ww. ustawy), gdyż córka I. K. – D. P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- • art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b (ww. ustawy), gdyż M. P. ma ustalone, decyzją Wójta Gminy Z. nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na I. K. na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r.
Z decyzją odmawiającą ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zgodziła się M. P. wnosząc odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swego stanowiska organ II instancji wskazał, że I. K. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Ł. nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Cytując art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r,, poz. 111) oraz przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 ze. zm.) organ odwoławczy podniósł, że M. P. jest spokrewniona z I. K. w linii prostej w drugim stopniu, zatem stosownie do przepisu art. 129 § 1 w zw. z art. 132 k.r.o, będzie zobowiązana do alimentacji na rzecz babci dopiero, gdy z obowiązku alimentacyjnego nie będzie mogła wywiązać się D. P., która jest córką I. K., czyli osobą spokrewnioną w linii prostej w pierwszym stopniu, która pracuje i późno wraca do domu.
Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że M. P. nie można ustalić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią I. K., gdyż nie została spełniona przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 1 a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, bowiem są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Natomiast okoliczności takie jak wykonywanie pracy zawodowej i dojeżdżanie do pracy stanowią przeszkodę prawnie obojętną względem nałożonych przez ustawodawcę obowiązków w stosunku do osób najbliższych. Tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki.
Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie kategorii osób określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W przypadku osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 wymagane jest dodatkowo spełnienie warunków określonych w art. 17 ust. 1 a ww. ustawy. W związku z tym, to nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa. Z tego powodu, zawarte w art. 17 ust. la ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego.
Za zasadne organ odwoławczy uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 17 ust. 1 b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, w związku z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, ale naruszenie to pozostaje bez wpływu na zmianę skarżonej decyzji, gdyż jak wskazano wyżej M. P. nie spełnia warunków do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ww. ustawy i okoliczność ta sama w sobie stanowi podstawę do odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył pełnomocnik M. P. zarzucając rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez zstępnych niepełnosprawnej, którzy nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze wniósł uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2020 r, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] marca 2020 r i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie M. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądowa kontrola działania administracji publicznej, o ile ustawy nie stanowią inaczej, odbywa się z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem. Sąd administracyjny w swoim orzekaniu nie może uwzględniać zasad współżycia społecznego, ani też zasad słuszności, czy też celowości. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest skontrolowanie legalności zaskarżonego aktu administracji publicznej.
Badając legalność zaskarżonej w tej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwzględnieniem tych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu.
Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotowa sprawa została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy wniosek taki został złożony przez pełnomocnika strony skarżącej skardze, a zakreślonym dla organu terminie nie wpłynął wniosek z żądaniem przeprowadzenia rozprawy.
Istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami, a skarżącą jest zagadnienie, czy można było w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznać świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce (skarżąca) z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babcią w sytuacji, gdy w kręgu osób zobowiązanych do opieki ze względu na obowiązek alimentacyjny są osoby bliższe – córka niepełnosprawnej.
Stan faktyczny w sprawie nie jest kwestionowany i nie budzi wątpliwości. Skarżąca wskazuje, że opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią, która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Ł. nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o zaliczeniu jej do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z treści orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od [...] stycznia 2015 r., czyli od 76 roku życia.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., zwanej dalej u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1. matce albo ojcu,
- 2. opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a tej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1 b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Na wstępie należy wskazać, że rację ma organ II instancji, że organ I instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium.
Ponadto zasadnie organ odwoławczy odniósł się, że ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna nie jest sytuacją nieodwracalną. W świetle art. 27 ust. 5 u.ś.r., regulującego kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń, w przypadku wyboru przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieje podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Strona ma wówczas możliwość wyboru korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.
Zaakcentować jednak, że okoliczności te nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia organów, a ponadto zarzuty te zostały jednie podniesione w odwołaniu, natomiast w skardze został tylko jeden zarzut.
W związku z tym należy wskazać, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Aktualnie dominujący kierunek wykładni art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ugruntowany po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 9 grudnia 2013 r. w sprawie I OPS 5/13 (ONSAWiA 2014/3/36) wskazuje, że przepisy te poprzez odesłanie do ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazują krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z treści tych przepisów wynika jednoznacznie, że uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiążą się ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym, który polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie.
Zgodnie z art. 129 § 1 kodeksu obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Kolejność obowiązku alimentacyjnego polega natomiast na tym, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Jak zatem z powyższego wynika opisane zasady dotyczące obowiązku alimentacyjnego obowiązujące na gruncie prawa rodzinnego zostały przyjęte przez ustawę o świadczeniach rodzinnych. Zestawienie treści art. 17 ust. 1 z treścią art. 17 ust. 1a u.ś.r. jednoznacznie bowiem wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu.
Natomiast dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo gdy osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku (zob. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 lipca 2012r. sygn. akt II SA/Bk 334/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że I. K. jest osobą w podeszłym wieku, o ustalonym znacznym stopniu niepełnosprawności. Wymaga opieki osób drugich, ale ma córkę D. P. Córka pracuje zawodowo, przy czym jak podniosła dojeżdża i długo jej nie ma w domu. W świetle powołanego przepisu art. 17 ust. 1a ustawy, skoro niepełnosprawna ma córkę to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej będącego jej wnuczką mogło nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że córka nie jest w stanie sprawować stałej opieki nad matką. Przepisy ustawy nie wyjaśniają, w jakich przypadkach przyjąć należy, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć. Oceny tej okoliczności dokonują zatem organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu nie ulega jednak wątpliwości, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym krewnym.
Z akt administracyjny sprawy nie wynika, by istniała obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca podjęcie opieki nad matką. Wynika to z faktu, że za szczególną okoliczność, powodującą niemożność sprawowania opieki, nie może zostać uznana konieczność wykonywania pracy zarobkowej, skoro podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest właśnie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu przeniesienia centrum swojej aktywności życiowej na sprawowanie opieki nad chorym. Nawet bowiem fakt niezamieszkiwania osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie stanowi przeszkody obiektywnej, to jest niemożliwej do przezwyciężenia, a jedynie przeszkodę natury faktycznej, która nie uzasadnia zwolnienia krewnych z rzeczonej opieki. Podobnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. (I OSK 198/12, LEX nr 1214520) uznając, że zawarte w art. 17 ust. 1 a ustawy unormowanie, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Podobne stanowisko zajął WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1190/19 (baza CBOSA).
Końcowo podkreślić trzeba, że wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż powyższe regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16 – CBOSA). Niemniej jednak nie można takich ustaleń dokonywać w oderwaniu od przepisów regulujących te kwestie. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają bowiem na organ obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów prawa (art. 17 ust. 1 i ust. 1a).
Argumenty podnoszone przez skarżącą nie mogły zatem zostać uwzględnione przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zgodna z obowiązującym prawem, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a.