Uzasadnienie
Rada Gminy Przerośl podjęła w dniu 17 października 2019 r. uchwałę nr IX/67/2019 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, działając m.in. na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2019, poz. 506 ze zm., dalej: "u.c.p.g."). W treści § 4 ust. 1 lit. a załącznika do ww. uchwały, stanowiącego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Przerośl (dalej: "Regulamin"), wskazano, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w taki sposób, że nadmiar błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika przylegającego bezpośrednio do nieruchomości należy usuwać na bieżąco na krawędzi chodnika od strony jezdni, w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów.
Skargę na ww. uchwałę wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Prokurator Rejonowy w S. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c. u.c.p.g., przez uregulowanie w § 4 ust. 1 lit. a. załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń, w sytuacji gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c. u.p.c.g. nie upoważnia do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń. W skardze sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części - § 4 ust. 1 lit. a załącznika do uchwały.
W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Rada Gminy Przerośl obowiązana była do określenia w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, m.in. wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości, służących do użytku publicznego. W zaskarżonym przepisie prawa miejscowego Rada Gminy Przerośl wykroczyła poza przyznane jej upoważnienie ustawowe. Skarżący wskazał również, że art. 5 ust. 1 u.c.p.g. precyzyjnie reguluje zakres obowiązków właścicieli w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie ich nieruchomości. Wśród tych obowiązków brak jest jakichkolwiek, poza art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., odesłań do obowiązków właścicieli nieruchomości, dotyczących utrzymania czystości na terenach publicznych. Z tego względu, w ocenie skarżącego, na uwadze mieć należy art. 5 ust. 4 i art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018, poz. 2068), które wskazują podmiot obowiązany do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych.
Skarżący podkreślił, że postanowienia Regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać tych regulacji, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Przerośl wniosła o oddalenie skargi, powołując się na orzecznictwo – tj. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 grudnia 2019 r. II SA/Ke 719/19, w którym sąd ten stwierdził, że określenie jak ma wyglądać magazynowanie śniegu do czasu pozbycia się go przez zarząd drogi lub gminę, mieści się z pojęciu "uprzątania" użytym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała nr IX/67/2019 Rady Gminy Przerośl z dnia 17 października 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Przerośl, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP, a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.
Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z nim, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie:
- a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
- b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
- c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;
2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony);
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej, a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 tej ustawy. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej, a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą, ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.
Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa, a w świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny.
Przenosząc powyższe do realiów rozpatrywanego przypadku, Sąd stwierdza że unormowanie zawarte w § 4 ust. 1 lit. a załącznika do zaskarżonej uchwały nie realizuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego, wobec czego doszło do istotnego naruszenia prawa.
Prawodawca lokalny w analizowanych regulacjach przewidział, że: "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w następujący sposób: nadmiar błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika przylegającego bezpośrednio do nieruchomości należy usuwać na bieżąco na krawędzi chodnika od strony jezdni, w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów".
Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
Kwestia dotycząca sposobu postępowania z błotem, śniegiem, lodem i innymi zanieczyszczenia uprzątniętym z części nieruchomości służących do użytku publicznego nie mieści się jednak w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Przepis ten zezwala Radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 372/15, w Łodzi z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 637/15, w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 572/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Obowiązek gromadzenia ww. zanieczyszczeń, jak i określenie sposobu ich gromadzenia przekracza pojęcie "uprzątnięcia", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy (por. wyroki WSA:
w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II SA/Gl 258/14; w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 446/15; w Białymstoku z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Bk 179/20).
Poza tym wskazać trzeba, że zakwestionowane przez Prokuratora unormowanie stanowi w istocie kombinację treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy upoważnił radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast w art. 5 ust. 1 tej ustawy, ustawodawca zawarł obowiązki utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielach nieruchomości. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Zestawiając wymienione przepisy ustawy nie ulega wątpliwości, że w odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nie jej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c – zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. wyrok: WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15, czy też wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 czerwca 2020r. sygn. II SA/Bk 179/20 oraz z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bk 150/20).
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzut postawiony w skardze zasługuje na uwzględnienie. Należało zatem orzec o stwierdzeniu nieważności § 4 ust. 1 lit. a Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Przerośl, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, za podstawę przyjmując art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).